Среди разнообразных мероприятий, связанных с осуществлением федеральной целевой программы электронизации российских государственных служб, прочно утвердились и стали традиционными регулярные конференции и семинары с довольно претенциозным названием «Электронная Россия — человеку, бизнесу, обществу». При этом тезис об универсальных возможностях интернет-технологий для повышения эффективности взаимоотношений разноуровневых правительственных органов друг с другом, с предпринимательскими структурами, социальными группами и отдельными гражданами сам по себе бесспорен. Многочисленные вопросы и дискуссии вызывает сегодня то, насколько в действительности разносторонними и продуктивными являются решения «e-government», разрабатываемые и применяемые в настоящее время в России, и какие направления деятельности государства в создании, использовании и развитии систем G2G, G2B и G2C представляются сейчас для нашей страны наиболее востребованными, целесообразными и перспективными.

Тем временем, одним из главных событий второго года выполнения программы «Электронная Россия» стало подведение итогов совместного конкурса Минэкономразвития и Минсвязи РФ по отбору проектов создания информационных систем госуправления регионального и муниципального масштаба, предназначенных для реализации с участием соответствующих органов власти. На конкурс было подано 66 заявок от 34 субъектов федерации и 19 муниципальных образований. Под флагом оказания федеральной финансовой помощи и технологической поддержки местным инициативам организаторы конкурса стремились к поиску и определению спектра готовых проектов, в наибольшей степени отвечающих идеологии ФЦП, которые могли бы исполняться централизованно, координированно и послужить делу установления единых для всех территориальных единиц страны стандартов административной информатизации.

Плановые показатели и жизненные реалии

Даже вне зависимости от окончательного вердикта конкурсной комиссии, этот ИТ-смотр оказался небезынтересен сам по себе, поскольку достаточно наглядно продемонстрировал приоритетные курсы движения к электронизации государственной власти, намечаемые сейчас ее базовыми — локальными — структурами самостоятельно. Большая часть представленных проектов была посвящена созданию комплексных автоматизированных систем управления регионом, интеграции региональных информационных ресурсов и информационному обеспечению административных решений. Среди муниципальных образований наиболее популярными оказались автоматизированные комплексы управления жилищно-коммунальным хозяйством, системы государственной регистрации населения и электронного документооборота правительственных органов.

Среди лауреатов, по вполне понятным причинам, было значительное количество проектов, предусматривающих разработку типовых решений, имеющих потенциальную возможность тиражирования для других регионов и муниципалитетов. При этом экспертный совет конкурса счел необходимым отметить недостаточную степень проработанности большинства заявок, особенно в части их технико-экономического обоснования, расчета параметров эффективности и описания предполагаемых итогов внедрения — как финансовых, так и социальных. Подобная констатация хоть и не удивительна, но не должна была не вызвать беспокойства у руководства ФЦП — ведь первый этап реализации проектов-победителей запланирован на текущий, 2004 год, и финансируются они все-таки из госбюджетных (федеральных и региональных) источников. А в таких условиях, к сожалению, вовсе не исключена вероятность того, что государственные средства израсходуются, но ожидаемых практических результатов никто не увидит: вследствие «неподготовленности, недорассчитанности и недооформленности» проектов на предварительной стадии, состояние их выполнения год спустя будет мало чем отличаться от сегодняшнего. Ведь аналогичные прецеденты в нашей истории имеются, и что там греха таить, — в очень даже большом количестве.

Ну а пока, несмотря на декларируемое представителями всей вертикали органов власти стремление к комплексности, взаимодополняемости и функциональной широте сооружаемых ими систем электронного правительства, при всеобщем и регулярно подтверждаемом согласии с необходимостью использования в этих системах всего разнообразия возможных инструментов, методов и технологий, предоставляемого арсеналом Интернета, государственные web-ресурсы в массе своей продолжают оставаться операционно ограниченными, программно неразвитыми, дизайнерски несовершенными и чрезвычайно однообразными. Очень большое количество уже существующих в Сети госструктур разного уровня до сих пор не продвинулось дальше выполнения сугубо презентационных задач, в лучшем случае рекламируя преимущества и достижения определенного региона (края, области, города и т. д.), а в худшем — выступая в роли средства откровенного пиара регионального руководства.

Такое положение волей-неволей обращает на себя внимание всех, кто в той или иной мере занимается анализом процессов интернетизации российских госучреждений — причем не только внутри страны, но и за рубежом. К примеру, одна из самых авторитетных персон мирового ИТ-сообщества, Эстер Дайсон, совмещающая теперь должности президента собственной компании EDventure Holdings Inc. и председателя совета международной организации по контролю за доменными именами (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN), которая вот уже свыше полутора десятков лет внимательно следит за информационно-технологической жизнью России и которую трудно заподозрить в неквалифицированной или предвзятой оценке происходящих в ней событий, высказывает свое мнение вполне категорично: «Создаваемые в вашей стране интернет-ресурсы правительственных органов являются, как правило, исключительно информативными, а не функциональными, в гораздо большей степени разрозненными и самодостаточными, нежели комплексными и интегрированными. Но ведь ни о каком построении системы e-government не может быть и речи, пока главной целью этих ресурсов не станет максимально полное удовлетворение общественных потребностей в государственных услугах на основе обеспечения эффективных технологических связей между органами власти, субъектами бизнеса и широкими слоями населения».

Не менее критичными бывали и характеристики статус-кво «Электронной России», звучавшие в течение последних месяцев из уст ответственных за ее реализацию лиц федерального уровня и министерского ранга. Министр экономического развития и торговли Герман Греф неоднократно отмечал хроническое отставание всей системы российского государственного управления от современных технологических требований и международных информационных стандартов, которое в тот момент, «когда в мире идет процесс трансформации индустриального общества в информационное, становится для страны уже поистине фатальным, поскольку не присоединиться к этому процессу означает для России остаться в прошлом веке, закрыть для себя возможности интеграции в международную экономику и мировое сообщество». А его заместитель Андрей Шаронов, выступая на специальном заседании коллегии министерства, назвал картину развития ИКТ на всех ступенях государственной власти России «безрадостной и неутешительной»: «Государственные органы владеют большим количеством информации, которая плохо структурирована, плохо обновляется и быстро устаревает. Зачастую даже сами ведомства не знают, насколько актуальна та или иная имеющаяся у них информация и как с ее помощью можно принимать решения».

Но в то же время, в соответствии с регламентом ФЦП, именно в течение 2003–2005 гг. у нас должна быть полностью сформирована единая методологическая основа и разработаны стандарты взаимодействия между различными ведомствами и уровнями власти, а главным стратегическим направлением госэлектронизации на этот период объявлено «практическое осуществление конкретных региональных и муниципальных проектов, направленных на создание информационных систем поддержки принятия административных решений и обеспечения управления регионом или муниципальным образованием в социально-экономической сфере». С учетом реальностей сегодняшнего дня задача выглядит в высшей степени сложной — ведь общее число официальных сайтов региональных администраций, которые с большей или меньшей достоверностью можно было бы назвать «деловыми web-структурами», крайне незначительно, а примеры четкой сервисной организации информационных ресурсов, ориентированных на потребности и удобства конечных пользователей государственных услуг, можно счесть буквально по пальцам.


Примеры, образцы, ориентиры

И все же такие примеры есть, и один из первых явила собой республиканская информационно-аналитическая система (РИАС) Чувашии. Работы по созданию РИАС начались в республике почти три года назад, и на построение технологической, программной и информационной среды сбора, хранения, обработки, анализа и распространения информации в области экономики и хозяйственной деятельности региона было ассигновано в общей сложности 2,5 млн. долларов. В проект заложена реализация всех трех типов информационного взаимодействия государственных органов — G2G, G2В и G2С, — но если сегодня говорить о равноценности их воплощения в практику пока еще преждевременно, то поставленную перед РИАС цель радикальной модернизации всей информационной инфраструктуры органов власти Чувашской республики можно считать в значительной степени достигнутой.

Комплексная информационная система уже сейчас позволяет аккумулировать информационные потоки из различных источников в единое хранилище данных, выявлять взаимосвязи и тенденции социально-экономических процессов и прогнозировать их развитие. Степень точности этих анализов и прогнозов зависит, естественно, от экспертов соответствующих социально-экономических сфер и индустриальных отраслей, а вот информационно-технологическая основа РИАС в достаточной мере способствует качественному подъему уровня взаимодействия власти с бизнесом и обществом.

На первом этапе реализации РИАС, который завершился в декабре 2001 года, была модернизирована коммуникационная инфраструктура органов власти. В октябре в регион поступила первая партия оборудования (около 400 компьютерных комплексов), предназначенного для установки в районных и городских администрациях. Во всех районных узлах связи были установлены маршрутизаторы Cisco, которые по выделенным каналам соединялись с центром коммуникационной сети и Интернетом, образуя единую коммуникационную инфраструктуру, и еще свыше 1000 компьютеров были подключены к высокоскоростной городской сети столицы республики на базе оптоволоконных, DSL- и радиоканалов. Итогом первого этапа стало развертывание в органах власти современных типовых информационных комплексов на базе Windows 2000.

В первом полугодии 2002 г. в администрации президента Чувашии был организован центр обработки данных, обеспечивающий поддержку информационных ресурсов, функциональных задач и услуг. В министерствах, госкомитетах и территориальных подразделениях федеральных органов власти созданы информационные комплексы на базе рабочих станций, подключенных к локальным и коммуникационным сетям в столице республики. В районных и городских администрациях созданы и расширяются муниципальные информационные системы. А самым важным результатом следующего этапа работы авторы РИАС считают создание и внедрение распределенного интегрированного банка данных и программных решений, обеспечивающих функционирование информационных систем регистрации республиканской и муниципальной собственности, осуществление государственных закупок, мониторинг ЖКХ, поддержку органов образования, учет и управление персоналом госслужащих и т. д.

По данным республиканской администрации, общая экономия бюджетных средств от реализации проекта РИАС в 2003 году составила около 1 725 тыс. долларов, а чистая приведенная стоимость совокупного экономического эффекта, полученного региональным бюджетом за время использования системы, уже превысила миллион, а к концу десятилетия должна возрасти до 3,5–4 млн. долларов.

15 января нынешнего года председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин, полномочный представитель президента России в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко и президент республики Чувашия Николай Федоров подписали в Чебоксарах протокол о разработке в этом регионе пилотного проекта создания типовой региональной системы контрольно-счетных органов. А совсем недавно, 2 апреля, в столице Чувашии в рамках программы мероприятий ФЦП состоялся общероссийский семинар «О концепции системы персонального учета населения с использованием многофункциональных смарт-карт». Место проведения семинара было определено в связи с тем, что, по мнению Минэкономразвития, именно в этой республике ведутся наиболее активные работы и достигнуты наиболее ощутимые результаты в деле комплексной информатизации регионального масштаба. На семинаре упоминались и демонстрировались модели местных проектов развития информационно-коммуникационной инфраструктуры, создания единой системы персонифицированного учета населения, электронных госзакупок, телемедицины, организации оказания населению коммунальных услуг и осуществления финансового взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями посредством мультиаппликационных микропроцессорных карт.

Выступая на семинаре, руководитель Департамента корпоративного управления и новой экономики Минэкономразвития Церен Церенов отметил, что «необходимость создания единой автоматизированной системы определяется теми проблемными ситуациями, которые возникают сейчас при функционировании автоматизированных систем учета различных категорий населения, муниципальных и региональных регистров физических лиц. Создание системы ОГИР позволит решить вопросы, связанные с отсутствием единых стандартов, технологий, методологии при создании ведомственных систем учета данных, с необходимостью неоднократно вводить персональные данные, а также с отсутствием технологий однозначной идентификации граждан». В частности, реализуемый сейчас в республике проект «Мультикарта» направлен, прежде всего, на создание единого универсального средства взаимодействия граждан, бизнеса и государства, повышение оперативности и удобства осуществления транзакций, замену бесчисленного множества существующих бумажных документов. По заявлению инициаторов проекта, «он будет способствовать повышению адресности социальных программ, снижению потерь и злоупотреблений, формированию системы безналичных расчетов — легализации денежного оборота».

Мультикарта (аналог продвигаемой в российской столице «электронной карты москвича») — это микропроцессорная смарт-карта, реализующая несколько различных независимых или связанных между собой приложений. Ключевым преимуществом использования таких карт является возможность автономной и безопасной работы с ними без необходимости постоянного подключения по коммуникационным каналам к центру авторизации. Существуют недорогие и простые в использовании портативные терминалы для чтения карт и выполнения различных приложений (перечисление денег на другую карту, запись на карту информации о нарушении правил дорожного движения и пр.). С точки зрения Церена Церенова, «реализация проекта „Мультикарта“ в Чувашии позволит в типовых для большинства российских регионов условиях отработать технологию и методологию развертывания мультикарт для последующего их тиражирования в рамках ФЦП „Электронная Россия”».


Недвижимость и движимость Сети

Существуют, конечно же, примеры и более узкопрофильных решений электронизации госведомствами своих функций и задач. Министерство земельных и имущественных отношений Татарстана (МЗИО) анонсировало в прошлом году свой интернет-портал «Недвижимость Татарстана», открывшийся для всех заинтересованных пользователей 1 ноября, обеспечивающий им доступ к информационным ресурсам, касающимся республиканской недвижимости, и предоставляющий сервисы, связанные с ее оценкой, соответствующими консультациями и осуществлением сделок купли-продажи в онлайновом режиме. Сейчас портал объединяет базу данных только самого МЗИО: это 70 тыс. объектов недвижимости, находящейся в госсобственности — меньше трети объема всей недвижимости. На втором этапе создания ИСН предполагается интегрировать данные по недвижимости всех госструктур, в том числе республиканского земельного кадастра, органов БТИ, а также коммунальную собственность (сроки завершения этого проекта пока не называются).

Менеджер организации-разработчика проекта «ICL КПО ВС» Сергей Соловьев отметил, что данные госреестра недвижимости являются закрытыми для общего пользования — до тех пор, пока по ним не будет принято какое-то управленческое решение, к примеру о продаже или аренде. Сразу после этого объект попадает во «внешний контур», и информация о нем становится доступной для предпринимателей и населения. К примеру, сейчас в открытом доступе содержатся предложения по 50 объектам, сообщил господин Савельев, добавив, что информация будет постоянно обновляться. В ответ на замечание премьер-министра республики Татарстан Рустама Минниханова о необходимости оценки окупаемости проекта и первостепенном значении его коммерческой стороны, г-н Соловьев не замедлил сообщить, что на сопровождение портала ежемесячно потребуется от 100 до 150 тыс. руб., тем не менее, в период раскрутки сайт должен работать в бесплатном режиме. Это даст возможность сформировать круг постоянных пользователей портала. На перспективность созданного программного продукта обратил внимание гендиректор «ICL КПО ВС» Виктор Дьячков. По его словам, на базе этой технологической платформы можно открывать «по 100 других площадок или порталов для любых министерств и ведомств, а пиком проекта как раз и должно стать республиканское электронное правительство». По мнению специалистов МЗИО, портал может выйти на самоокупаемость уже через полгода. После этого он будет передан на обслуживание уполномоченному госоператору.

С учетом того, что в соответствии с планами Минэкономразвития и Минсвязи вплоть до 2006 г. в рамках ФЦП должна быть выполнена целая серия проектов организации электронных госзакупок, обращают на себя внимание сообщения о разработке различными ведомствами и организациями специализированных решений и программно-аппаратных средств. К примеру, Минпромнауки РФ объявило об окончании Институтом макроэкономических исследований, Институтом прикладной математики РАН и Всероссийским научно-исследовательским институтом межотраслевой информации работ над концепцией экономико-юридического и организационно-технического обеспечения систем электронных закупок для государственных нужд, которая в 2003 г. успешно прошла экспериментальную апробацию на региональном и местном уровнях власти.

В Интернете уже функционирует федеральный сайт «Российские государственные закупки» (www.goszakupki.ru), а в администрациях Новосибирска, Ижевска и ряда других областей и республик началось использование электронных торговых площадок для выбора поставщиков и проведения государственно-снабженческих транзакций. На торговой платформе уфимской компании «Плато» был проведен пилотный онлайновый конкурс на право поставки госструктурам вычислительной техники с использованием мониторинга цен. К участию в электронном мониторинге были допущены семь компаний-поставщиков, которые в режиме «горячей линии» подавали ценовые заявки по четырем представленным лотам (компьютеры, офисная техника и комплектующие). Все участники могли видеть ценовые предложения конкурентов и реагировать снижением собственных начальных цен. Мониторинг цен продолжался 2 дня. Всего в ходе мониторинга было подано 266 заявок, при этом падение цен по всем лотам составило от 20% до 25%. По предварительным данным, разница между ценами, полученными в ходе мониторинга, и среднерыночными по региону составляет около 20%.

Тактические направления и стратегические линии

Иными словами, необходимость и возможность использования государственными органами всего (точнее сказать, оптимального) разнообразия существующих ИТ-средств вроде бы действительно очевидна и споров не вызывает. Другое дело, что далеко не во всех случаях и не на всех уровнях власти есть потребность в разработке каких бы то ни было специальных инструментов или приобретении крупномасштабных готовых систем целевого назначения. Зачастую местным администрациям гораздо проще и эффективнее бывает обратиться к опыту индустриальных компаний, многие из которых уже вполне успешно освоили решения по автоматизации управления класса ERP, CRM и им подобных. Опыт корпоративных организаций в реализации государственных CRM-проектов может оказаться очень полезным, особенно в тех сферах, где услуги предоставляются не непосредственно госструктурами, а на контрактной с ними основе государственно-частными предприятиями или полностью коммерческими компаниями. Примером может служить опыт ЮАР, где сбор налоговых платежей в электронном виде осуществляет совместное предприятие государственного налогового агентства SARS и частных компаний. Именно ориентация на конечного потребителя в настоящее время рассматривается как основной критерий качества электронного правительства.

Гораздо больше дискуссий вызывают данные официальной статистики, в соответствии с которыми из общего числа главных адресатов услуг e-government — граждан Российской Федерации — Интернетом на сегодня активно пользуются не более 5–8%. В бизнес-секторе ситуация лучше — подавляющее большинство средних и крупных компаний имеют доступ к Сети. По мнению главы российского представительства Oracle Бориса Щербакова, именно этот сектор наиболее подготовлен к принятию электронных госсервисов. Но ограничения, связанные с недостаточным развитием телекоммуникационной инфраструктуры, еще не самая неразрешимая проблема. В конце концов, какая разница, придет уведомление о регистрации по электронной почте или по обычной. Главное, чтобы министерства и ведомства могли сами подготовить все документы, вместо того чтобы гонять гражданина по инстанциям — из ЖЭКа в паспортный стол, оттуда в военкомат и обратно.

Как говорит заместитель председателя Банка России Михаил Сенаторов, «рассуждать об электронных госсервисах только в применении к Интернету — значит, сознательно сужать задачу. Электронные сервисы можно предоставить любыми транспортными средствами. Дело вовсе не в уровне обеспечения людей компьютерами, а в обеспечении чиновников информационными системами». «Я бы сформулировал определение электронного госсервиса так: это услуга, которую чиновник предоставляет, используя государственную ИТ-систему», — продолжает эту мысль Игорь Агамирзян, директор департамента государственных проектов представительства Microsoft и советник Экспертного совета ООН по проблемам информационного общества и развития ИКТ. А стало быть, каждый раз при обсуждении проблем и перспектив развития «электронного правительства и его департаментов» в России, приходится возвращаться к вопросам целеполагания, ибо без переориентации государственных органов и служащих на первостепенность улучшения взаимоотношений с обществом ни о какой эффективности стратегии e-government в любых ее проявлениях не может быть и речи.