Для эффективной реализации идей «электронного правительства» необходимо четко сформулировать цели и задачи его создания. Главное — принять очевидную истину, что общество первично, а власть и правительство, которым общество поручает исполнять необходимые ему властные полномочия, — вторичны. В идеале «электронное правительство» должно обеспечивать всем гражданам быстрый и простой доступ ко всем услугам государственных учреждений, а также возможность реализовать все свои конституционные права на участие в управлении государством. И полная реализация идеи сервисного электронного государства, по сути дела, является не каким-то отдельным проектом, а целым комплексом социальных, организационных и технологических задач, начинающихся с коренного преобразования системы госуправления, включающих реструктуризацию деятельности органов государственной власти и заканчивающихся внедрением и интеграцией прикладных информационных систем.
«„Электронное правительство“ представляет собой использование информационно-коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным, — констатирует исполнительный директор расположенного в Вашингтоне Центра демократии и технологий (Center for Democracy and Technology, CDT) Джеймс Демпси. — Однако из этого определения вовсе не следует, что переход к „электронному правительству“ должен ознаменоваться ростом числа компьютеров в кабинетах чиновников. Напротив, согласно этому определению, он должен привести к изменению взаимоотношений между государственными служащими и остальными гражданами».

Если обратиться к этимологии самого понятия «электронное правительство», то оно является не более чем калькированным переносом англоязычного термина «electronic government» в российскую действительность. Но в английском языке слово «government» имеет несколько значений, и в первую очередь — правление или управление как действие или процесс. То есть «electronic government» представляет собой сочетание форм и методов деятельности органов государственной власти, а не правительство как субъект этой деятельности. Если так, то электронное правление можно представить как процесс трансформации правительства, который никогда не будет продуктивным, если сведется к приобретению административными органами дополнительной техники и открытию ими своих сайтов. Ни внедрение суперсовременных технологий, ни автоматизация бумажных процедур сами по себе не смогут повысить эффективность государственного управления или уровень общественного участия в государственной жизни. Технологические инновации не изменят менталитет бюрократов, которые видят свою основную задачу в том, чтобы что-то запрещать или разрешать, а отнюдь не в том, чтобы оказывать социальные услуги и совершенствовать их во имя общественного блага.

Часто задают вопрос: не является ли электронная власть модной идеей, которая больше подходит для развитых стран, у которых есть время и деньги, чтобы развлекаться со столь изощренными технологиями? Дело в том, что электронная власть — это не компьютерная программа или устройство, которые нужно просто запустить. Это концепция, которую нужно адаптировать к конкретным условиям и реализовывать, исходя из конкретных потребностей каждого отдельно взятого государства и правительства. Нельзя создать электронную власть в стране, правительство которой не заинтересовано в том, чтобы улучшить жизнь населения.

«Электронное правительство» подразумевает нечто гораздо большее, чем сайт в Интернете. Суть в том, чтобы обеспечить связь между правительством и всеми заинтересованными лицами в объеме, который раньше и представить себе было невозможно, а также чтобы использовать Интернет для упрощения процесса государственного управления. Так просто, и одновременно так фундаментально.

Электронное правительство» предполагает преобразование порядка взаимоотношений правительства и общества. Этот процесс не быстр и не прост. Он требует последовательной стратегии, начиная с оценки регуляторной среды в стране и способности населения использовать новые технологии. «Потенциальные возможности экономии средств и сокращения издержек не должны стать главным мотивом проведения реформ по внедрению „электронного правительства“, — утверждает Джеймс Демпси. — Хотя они часто и являются ценным результатом реформ, намного чаще выгоды получают предприятия и граждане, пользующиеся усовершенствованными системами, инвестиции в которые сделало правительство. Чтобы осознать все выгоды от самих преобразований, правительства должны разработать модель взаимоотношений с основными заинтересованными лицами (компаниями, торговыми ассоциациями, учеными и неправительственными организациями), ставящую во главу угла интересы гражданина. Без вклада этих действующих лиц даже те проекты в сфере „электронного правительства“, которые направлены на изменение внутренних процессов, могут оказаться провальными, поскольку граждане вряд ли станут пользоваться системой, которая не учитывает их потребности».

Эффективность стратегии «электронного правительства» определяется достижением баланса между предоставляемым сервисом для граждан, экономическими факторами, в частности демонстрируемой эффективностью и полезностью деятельности, и получаемой политической отдачей. Юридические лица рассматривают взаимодействие с ведомствами как коммерческое предприятие, приносящее им преимущества за счет создания своего современного и прогрессивного имиджа или повышения показателя возврата инвестиций. Для этого ведомства, в свою очередь, должны предоставлять каждому гражданину соответствующий доступ к своим услугам по различным каналам. При этом в большинстве случаев граждане в своих ожиданиях исходят из имеющегося у них опыта работы с Интернетом в домашних условиях. Достижение полезности взаимодействия с «электронным правительством» для граждан является следствием трансформации существующих процессов и расширения сферы действий правительства. Основные усилия по трансформации должны направляться на устранение недостаточной гибкости в управлении потоками трудоспособной рабочей силы и в регулирующих ограничениях. Взаимоотношения правительства с гражданами являются более сложными, чем с бизнесом, из-за наличия связи между политической пользой и требованием большой политической отдачи. В зависимости от стоимости или пользы, которая приносится гражданам, политическая отдача является реальным фактором, который будет либо продвигать инициативы «электронного правительства», либо, наоборот, препятствовать им.

В наибольшей степени в осуществлении проектов e-government преуспели к настоящему времени страны ЕС и Северной Америки, где правительства хотят и могут себе позволить тратить немалые средства на информатизацию управления государством. Опыт этих стран показал, что при стабильном финансировании и эффективном менеджменте эта инициатива способна в короткие сроки окупить затраченные средства. При этом граждане получают реальный шанс участвовать в диалоге с властью, влиять на принятие решений и выдвигать собственные инициативы, получать детальную информацию о работе государственных структур и осуществлять контроль за их деятельностью. Подобные проекты особенно успешны на уровне местного самоуправления.

В первую очередь, опыт этих стран интересен разнообразием интерактивных сервисов для граждан, предоставляемых органами власти на всех уровнях — государственном, региональном, уровне местного самоуправления. Особенностью же российского варианта является отсутствие в программе «Электронная Россия» упора на предоставление гражданам подобных услуг, недостаточная разработанность концепции создания таких сервисов и слабая потребность в этих сервисах в регионах. Это тревожный сигнал, так как создание «электронного правительства» в первую очередь преследует цели налаживания двухсторонней коммуникации между властью и гражданами, предоставления возможности использования средств «электронной демократии». В этом смысле общество еще должно созреть для осознания и принятия процедур, демократизирующих политическую коммуникацию, в том числе и взаимодействие с властными структурами.

В западных обществах население отличается традиционно высокой степенью социальной активности и потому с интересом воспринимает возможность интерактивного общения с властями. Но даже в этих развитых странах правительства сталкиваются с проблемой преодоления «цифрового неравенства» внутри страны. Во всем остальном мире проблема неравномерного доступа к информации и вовлеченности в развитие информационных технологий с каждым годом только усугубляется. Для развивающихся стран этот феномен чреват, по крайней мере, двумя опасностями: эти страны оттесняются на обочину развития, а у их населения развивается негативное отношение к преимуществам информационной цивилизации.

В отличие от Запада, где создание «электронного правительства» является частью административной реформы, в нашей стране административная реформа и осуществление программы «Электронная Россия» идут параллельно, что мешает созданию четкой координации между ними. Нет и должного контроля за ходом реализации программы. К примеру, в США существует единый орган контроля за выполнением программы «е-government» и, соответственно, чиновник высшего уровня, несущий личную ответственность за проект. В России полномочия контроля поделены между шестью ведомствами, и никто персональной ответственности за неудачи программы не несет. Это ведет к тому, что осуществление ФЦП приобретает «островной» характер, то есть функционирует только часть ее сегментов, а не вся система в целом, что делает бессмысленным само существование такой программы, которая задумана как построение целостной информационной системы.

Другим ключевым отличием российского опыта создания «электронного правительства» от западного является значительный крен российского «электронного правительства» в сторону предоставления информационных услуг: базы данных, справочная информация, ленты новостей, — в то время как зарубежные программы в большей степени ориентированы на активное общение с гражданами и предоставление им различных интерактивных услуг. В настоящее время России до перехода к активным транзакциям с населением еще очень далеко. Это объясняется многими причинами: низким уровнем информатизации страны, бедностью, отсутствием интереса со стороны граждан, — но в значительной степени это говорит и о нежелании чиновников менять стиль общения с гражданами. Такая позиция хорошо демонстрирует отличие западной политической культуры, где государство рассматривается как сервисная организация, оказывающая услуги населению, от российской, где чиновник не склонен считать себя служителем общества. «Сложность реализации концепции „электронного правительства“ состоит не в проблемах интеграции многочисленных баз данных и формировании запросов. Сложность даже не в отсутствии финансовых средств, — считает директор по развитию бизнеса компании „РБК Софт“ Тимур Аитов. — Основная проблема лежит в плоскости эффективности государственного управления менеджерами-чиновниками и методов формирования у них правильной мотивации при принятии государственных решений».

Настоящее «электронное правительство», за редкими исключениями, пока еще не стало реальностью. Появляется все больше примеров «онлайновых правительств», которые часто называются «порталами», но редко предлагают гражданам что-либо помимо разрозненных сайтов отдельных ведомств, каждый из которых, в свою очередь, представляет всего лишь набор отдельных веб-страниц. Эти веб-страницы обычно содержат только общую информацию о работе ведомства и контактные телефоны. Самые продвинутые предлагают небольшое количество электронных операций, например оплату налогов. Но даже эти немногие интерактивные возможности обычно находятся в глубине, под несколькими слоями информации, поэтому люди должны проходить сайты многочисленных ведомств, чтобы найти нужные операционные приложения. Большинству государственных органов еще предстоит реализовать идею персонализированного, ориентированного на индивидуального гражданина многофункционального «электронного правительства».

Технологии, которые потребуются для реализации полномасштабной модели e-government, значительно превосходят возможности HTML, JavaScript и других языков, в настоящее время использующихся при реализации правительственных сетевых проектов. Объяснить суть и возможности эффективной технологии «электронного правительства» проще всего по аналогии. Представьте себе строительство дома. Оно начинается с элементов инфраструктуры: например, фундамента и коммуникаций, затем делается структура здания: например, стропила и сборные конструкции, и, наконец, владелец получает готовое здание с набором комнат. Ошибки в конструкции фундамента или слабость структурных элементов приведут к тому, что дом не сможет «расти» вместе с хозяином (например, нельзя будет надстроить дополнительные этажи), или в комнатах будет недостаточное освещение. Наконец, в дом можно войти через несколько входов. Те же самые принципы применимы и при создании технологической платформы «электронного правительства».

Прочная технологическая основа, включающая распределение сообщений и управление системой, должна поддерживать разнообразные приложения, например, поисковые системы, системы управления прохождением документов, обработки оплат и электронных форм. Эти компоненты, в свою очередь, служат основой для приложений электронного госуправления, например, выдачи в режиме онлайн лицензий и разрешений, оплаты налогов и штрафов. Соответствующие приложения должны быть доступны через Интернет, посредством беспроводных устройств, через точки общественного доступа и по телефону.

В настоящее время основной проблемой информатизации государственных органов является слабое взаимодействие различных ведомственных систем и баз данных. При такой «лоскутной» информатизации каждое ведомство ограждается барьерами от внешнего мира, не позволяя использовать накопленные данные и наработки, необходимые другим ведомствам, в результате чего создаются многочисленные системы, дублирующие функции других систем, порой содержащие данные об одних и тех же объектах и субъектах, но в различных форматах, что приводит к еще большему хаосу. Новейшие достижения в информационных технологиях сегодня позволяют интегрировать разнородные информационные системы без необходимости вносить существенные изменения в работающие модули. Такая концепция основана на том, что любая ведомственная система является пунктом приема, хранения и обработки информации об объектах внешнего мира, решающим в оперативном режиме свои ведомственные задачи. При решении этих задач создаются новые знания, новая (вторичная) информация. Часть этих знаний — вторичной и первичной информации — может быть использована другими системами, принадлежащими другим ведомствам, для решения других задач. В свою очередь, новая информация в этих системах может быть необходима для первой системы и т. д. Таким образом, интегрированное правительство позволяет рассматривать совокупность различных информационных систем государственных органов как единую систему, из каждого фрагмента которой может быть осуществлен авторизованный доступ к «разрешенным» данным других фрагментов.

Интеграция существующих приложений всегда была длительным и затратным процессом, поэтому все больше внимания уделялось концепциям сервис-ориентированной архитектуры (СОА) и Event Driven Architecture (EDA — событийно-ориентированной архитектуры). Эти две модели позволяют проводить интеграцию на уровне процессов путем автоматического взаимодействия различных компонентов разнородных систем, вместо простого обмена данными. В настоящее время правительства рассматривают системы, основанные на СОА, для решения проблем интеграции согласно концепции «электронного правительства», в соответствии с возможностями новых технологий и требованиями рынка. Использование EDA позволяет синхронизировать данные без пакетной обработки и утомительного ручного ввода. EDA и СОА — архитектуры совместимые, но разные концептуально, и обе они имеют свои преимущества и недостатки. Один из основных вопросов — это поиск более эффективных способов проектирования, разработки и внедрения систем, основанных на веб-сервисах; более того, переход от взаимодействия «один к одному» к более широкому применению этих технологий. Важно расширить видение веб-сервисов и сервис-ориентированной архитектуры моделью Enterprise Service Bus (ESB), которая обеспечивает интеграцию, основанную на стандартах с использованием событийно-ориентированной архитектуры.

Главная цель интеграции — это минимизация затрат на получение информации. Утомительный обход государственных органов с бумажными документами, который отнимает много времени и порождает ошибки, необходимо заменить на автоматизированный обмен информацией между информационными системами. Если предположить существование единого информационного пространства, в котором содержится вся информация о субъектах государства, то у каждого типа информации должен быть единый источник. Единожды попав в информационное пространство, информация может быть доступна всем заинтересованным сторонам. Первый шаг к такому подходу — это организация услуг по принципу «одного окна», при котором устраняется повторный ввод информации.

В этой связи первоочередной задачей административной реформы становится сейчас необходимость обеспечения согласованных действий различных субъектов процесса государственного управления. Усложнение инфраструктуры, разнообразие форм собственности, увеличение объемов необходимой для принятия решений информации приводят к необходимости радикальных изменений в самой технологии принятия решений. Министерства, ведомства и другие элементы управленческой вертикали зачастую не имеют согласованной, целостной и актуальной информации о ситуации, что может приводить к снижению эффективности принимаемых мер, а иногда и к более серьезным отрицательным последствиям. Имеющиеся ведомственные информационные системы, как правило, нацелены на решение лишь части из всего многообразия задач, базируются на быстро стареющих технологиях и не соответствуют постоянно растущим требованиям. Отсутствует и межведомственная интеграция на уровне информационных потоков. До половины своего рабочего времени сотрудники органов власти затрачивают на поиск и повторную обработку информации, уже существующей в информационных системах разного уровня. Создание новых информационных систем, использование унаследованных информационных ресурсов и массивов данных стало невозможным без решения вопросов их интеграции. Назрела необходимость в создании единой технологической среды сбора, накопления и анализа информации в интересах государственных органов. Применение современных информационных технологий в решении этой задачи становится вполне осознанным императивом.