Рациональность архитектуры
 | |
В доказательство смысла и целесообразности электронизации функций государственного управления приводится, как правило, стандартный набор аргументов: широкое внедрение современных информационных технологий в деятельность правительственных институтов и активное использование Интернета во взаимоотношениях граждан с административными органами должны, по идее, повысить эффективность, демократичность и качество работы аппарата власти. Сооружение многочисленных и разнообразных конструкций, составляющих в совокупности здание, именуемое «e-government», предназначается его архитекторами и строителями для сокращения издержек на содержание госструктур и армии чиновников, оптимизации взаимодействия министерств, ведомств и прочих учреждений между собой, с предпринимательством и населением, и в конечном счете, обязано способствовать совершенствованию услуг, оказываемых государством обществу.
Однако при рассмотрении проекта этого здания и уже возведенных его элементов на смену вопросам об их направленности и назначении постепенно приходят другие: как и из чего они создаются, на каком фундаменте стоят и каким образом компонуются друг с другом? Ведь вовсе не секрет, что только на памяти здравствующих поколений государственная власть воздвигала огромное количество всяческих строений, которые либо рушились по причине неграмотных расчетов или чрезмерной экономии материалов, либо становились такими дорогостоящими, что никакая их важность и нужность не окупала несметных затрат на создание и содержание архитектурных излишеств.
Ломать и строить
Еще в период подготовки Федеральной целевой программы «Электронная Россия», выступая в апреле 2001 г. на одном из представительных совещаний с разъяснениями по этому вопросу, заместитель министра экономического развития Андрей Шаронов заявлял, что в процессе реализации ФЦП «предполагается создание единой телекоммуникационной публичной информационной среды, которая могла бы выступать технологической базой как для деятельности самого электронного правительства, так и для электронизации функций государства во взаимоотношениях с хозяйственными структурами и населением». Однако формирование такой технологической базы оказалось в наших условиях непростой задачей: только на разработку теоретических принципов использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти у кураторов «Электронной России» — Минсвязи и Минэкономразвития РФ — совместно с десятком других федеральных ведомств ушло почти два года. Только в конце 2003 г. на свет появился план мероприятий «по формированию архитектуры российского электронного правительства, строительству его методической базы, регламентирующей порядок управления информатизацией, развитию и гармонизации нормативной правовой базы, составлению и актуализации технических требований и национальных стандартов в этой области, созданию общих и типовых прикладных элементов информационно-технологической инфраструктуры, реализации межведомственных проектов информатизации, повышению квалификации и переподготовке государственных служащих в сфере информационных технологий, организации общественного образования граждан, обращающихся посредством современных ИТ с запросами в федеральные органы государственной власти, а также продвижению идеологии электронного правительства и выполнению соответствующих НИОКР».
Одна лишь вышеприведенная формулировка краткого содержания этого официального документа позволяет судить о том, насколько фундаментальным оказался на этот раз правительственный подход к определению архитектурных параметров вновь возводимого государственного сооружения. Результатом реализации плана, рассчитанного на срок до 2010 г., станет, по словам его авторов, «формирование базовой информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти, обеспечение потребностей министерств и ведомств в персональных компьютерах, серверах, периферийном оборудовании, локальных сетях, компьютеризированной телефонии, а также базовом и частично прикладном лицензионном программном обеспечении, что позволит существенно повысить эффективность работы государственных служащих, сформировать основу для дальнейшей информатизации». Появление такого концептуального проекта, конечно же, не обошлось без комментариев со стороны аналитиков, экспертов и представителей профессионального ИТ-сообщества. «Своевременной и правильной реакцией на нынешнее состояние информатизации органов исполнительной власти» назвал правительственный документ консультант корпорации Cisco Systems Николай Ермошкин. «Концепция определяет место информационно-коммуникационных технологий в работе органов государственной власти, а также спектр задач, которые правительство предполагает решить с их помощью, — говорит президент компании Cognitive Technologies Ольга Ускова. — В концепции учтен зарубежный опыт формирования государственной информационной инфраструктуры, полученный в результате многочисленных потерь и ошибок, которые у нас есть возможность избежать».
Но при общей сдержанно-позитивной и дежурно-одобрительной оценке этого программного документа его текст вызвал немало претензий, замечаний и вопросов. Традиционные критики «Электронной России» и методов ее строительства прежде всего обратили внимание на то, что в концепции вновь не нашли отражения подходы к тому, как может создаваться принципиально новая система внутригосударственных информационных отношений без коренной реорганизации, реконструкции, а то и переламывания старой системы. А выступая с объективных позиций практически-профессиональной заинтересованности в ходе и результатах выполнения программы, представитель отделения IBM в странах Восточной Европы и Азии Марат Гуриев, в частности, заметил, что «в силу канонического, основополагающего характера рассматриваемого проекта при ознакомлении с ним возникает ряд вопросов. Проект содержит анализ ключевых проблем использования ИТ в деятельности федеральных органов государственной власти (отметим — преимущественно исполнительной власти), однако никак не задает целевых ориентиров и интегральных качественных показателей для этапа реализации концепции. Между тем концепция может существенным образом изменить позиционирование страны в мире по таким показателям, как, например, Индекс сетевой готовности (Networked Readiness Index Rank). Текущее место России в ранжированном списке стран по этому индексу — 61-е. Вопрос: к какому положению в 2010 году мы будем стремиться, работая в соответствии с предложенной концепцией? С этим вопросом связан и следующий: на какие ориентировочные уровни взаимодействий между правительством и бизнесом, правительством и гражданами должна нас вывести эта концепция к 2010 году? На те 5–10% населения, которые есть сейчас, или на потенциально возможные 40–50% при интенсивной работе в этом направлении?»
В этой связи вспоминается, что тот же Андрей Шаронов в одном из своих многочисленных комментариев к «Электронной России» акцентировал внимание на том, что «перестройка взаимоотношений государства с населением и хозяйственными структурами если и не является самоцелью, то представляет собой важное направление ФЦП. Программа предназначается для повышения эффективности правительства как механизма, производящего общественно востребованный продукт, взаимодействуя не только с другими звеньями государственного аппарата, но и с гражданами и бизнесом. А потому такие элементы e-government, как G2C и G2B, наряду с G2G, составляют три равнодействующие оси взаимосвязей, которые являются главенствующими в программе „Электронная Россия“». И если говорить о «правительственно-предпринимательской» составляющей ФЦП, то при действительно быстрорастущих объемах обмена информацией между властью и бизнесом применение новых технологий могло бы позволить сделать многие аспекты их взаимоотношений более открытыми, перекрыть пути коррупции и всерьез содействовать процессу производства государственного «общественно востребованного продукта». Но для этого, помимо новой технологической базы, нужна и новая система операционных связей правительственных органов с индустриальными компаниями, основанная на экономических и легитимных принципах. В противном случае можно получить «новую» высокотехнологичную бюрократию, «новое» информатизированное лобби и псевдопрозрачные электронные G2B-площадки, функционирующие «по понятиям».
Заинтересованный бизнес
Тем временем, как раз у России и именно сейчас действительно появилась исключительная возможность строить собственное электронное правительство, исходя из буквально на глазах формирующегося международного опыта, творчески перенимая его достижения, избегая повторения совершенных за рубежом ошибок и разумно используя настоятельно предлагаемые импортные методики, средства и решения. Скажем, в Соединенных Штатах, вступивших на путь электронизации государственно-управленческих функций раньше других стран мира и уже успевших продвинуться по этому пути достаточно далеко, процесс внедрения механизмов e-government на всех уровнях общественной структуры явился, по мнению большинства специалистов, существенным стимулом к новому витку развития деловых контактов между правительством и бизнесом. Заявленная государственной администрацией политика ИТ-реформирования своей деятельности была изначально сформулирована таким образом, что на первом же этапе вызвала к себе серьезный интерес со стороны частных компаний, поспешивших включиться в эту работу и в качестве поставщиков необходимого инструментария, и в качестве активных участников реализуемых на этой основе проектов и программ.
Одними из первых о своем участии в строительстве e-government на федеральном уровне объявили такие видные представители американской ИТ-индустрии, как IBM, Ariba и Commerce One, причем двое последних стремительно развернули продажу государственным организациям специализированных программных продуктов через своих интернет-дистрибьюторов www.govplace.com и www.igov.com. Без особых опозданий подключился к процессу и «второй эшелон» национальной высокотехнологической индустрии. В частности, Digital Commerce Corporation учредила целую серию правительственно-ориентированных web-узлов: www.fedcenter.com стал «электронным рынком всего федерального правительства», www.mygovclub.com взялся за предоставление персонифицированных web-услуг государственным организациям и — отдельно — военнослужащим американских ВС, www.powertrust.com выступил в роли электронного оператора на государственном энергетическом рынке, а www.stategovcenter.com был создан в виде торговой площадки, обеспечивающей материально-техническое снабжение органов власти штатов, округов, графств и отдельных населенных пунктов.
Во второй половине 90-х гг. в США уже образовался определенный круг фирм, сделавших схему G2B (или В2G) ключевой, а то и единственной во всем своем бизнесе. Наиболее яркий пример явил собой концерн National Information Consortium (NIC), целиком посвятивший свою работу автоматизации работы правительственных служб. Продекларировав стремление занять доминирующее положение на рынке «спецпродукции» для e-government, консорциум взялся за разработку порталов для государственных организаций различных уровней. За первые три года своей деятельности NIC соорудил 17 порталов в 12 штатах, добившись при этом почти стопроцентного ежегодного прироста доходов.
Интересно, что среди самых успешных клиентов NIC, продемонстрировавших наиболее эффективные результаты внедрения технологий консорциума в государственном секторе, оказалась компания Unicor, представляющая собой не что иное, как индустриальную марку федеральной тюремной системы США. Компания была основана еще в 1934 г. и является уникальной в своем роде организацией, основная задача которой состоит в обучении, повышении квалификации и предоставлении рабочих мест заключенным. А к «сопутствующим продуктам» ее деятельности относятся производимые силами осужденных товары и услуги: офисная мебель, военная форма, электронное оборудование, средства индивидуальной защиты, компьютерный ввод данных и обработка почтовых поступлений. Unicor по установленным правилам находится на самообеспечении, и прежде всего поэтому проявила повышенный экономический интерес к возможности снижения своих издержек посредством методов и инструментов электронизации. Совершая ежегодно до 250 тыс. торговых операций, себестоимость каждой из которых достигала в обычных условиях 80 долларов, Unicor после ввода в действие собственного коммерческого web-узла www.unicor.com (созданного специалистами Electric Press на основе программного продукта NIC Commerce) смогла сократить операционные издержки вдвое, достигнув экономии почти в 10 млн. долларов в год.
Американский опыт достаточно ярко свидетельствует о том, что выгода от электронизации государственных торгово-закупочных систем становится весьма ощутима для обеих участвующих в их деятельности сторон — и для правительственных органов, и для частных фирм, — достигая 25–30%. И если, в соответствии с расчетами исследователей Gartner Group, федеральные службы, власти штатов и местные органы управления США уже в 2000 г. произвели через системы электронной коммерции официальных закупок на полтора миллиарда долларов, то к 2005 г. эта цифра должна возрасти до 6,2 млрд. долларов. Характерно, что часть сэкономленных на web-торгах бюджетных средств государство расходует на инвестиции в дальнейшее развитие интернет-бизнеса. А по прогнозам экспертов Forrester Research, к тому же 2005 году в Сети будет действовать свыше 10 тысяч разнопрофильных американских правительственных программ, с помощью которых будет, например, собираться не менее 15% всего объема государственных налогов на общую сумму 600 млрд. долларов.
Для объективности картины нельзя не отметить, что практика электронной коммерции типа G2B/B2G выявила в Соединенных Штатах и целый ряд проблем. Причем опросы ответственных сотрудников государственного аппарата зачастую дают до боли знакомые и по нашей российской действительности результаты: половина респондентов считает самым главным препятствием более эффективному использованию ими интернет-технологий недостаточное финансирование, большие нарекания вызывает недостаточная степень защищенности правительственных web-узлов от кибер-терроризма, и очень много жалоб поступает на явное нежелание квалифицированных ИТ-специалистов идти на работу в государственный сектор. Но одновременно проясняются и более объективные и неординарные трудности: скажем, информация, собираемая частными компаниями, не всегда может быть продана налогоплательщикам или частным компаниям в целях получения прибыли. Частная компания может создать ПО для заполнения форм, ведения базы данных, обеспечить платежную систему, но у нее нет возможностей заниматься анализом налоговых поступлений. Хотя экономия на издержках очевидна и значительна, не вполне ясно, кто и как будет платить частным компаниям за обслуживание. Эти трудности, впрочем, не являются специфическими для государственного сектора. Как измерить и в чем состоит добавленная стоимость посредника на электронном рынке — без четкого и исчерпывающего решения этого вопроса не следует ожидать бурного роста индустрии и прорыва на следующий, качественно новый уровень. В случае оказания посреднических услуг между государственными организациями и гражданами этот вопрос становится еще политическим и этическим. Доступ к частной информации граждан, зависимость государства от частных компаний, которые в любой момент могут перейти в собственность иностранных инвесторов, — все эти вопросы требуют дальнейшего поиска решения.
С другой стороны, именно частный бизнес вносит сейчас максимальный вклад в технологическое совершенствование самых что ни на есть демократических процедур, относящихся к ведению государства — процедур выборов. Практическая возможность проведения онлайнового голосования уже доказана, так сказать, в глобальном масштабе, и одна из наиболее продуктивных инициатив в этом направлении была осуществлена именно в США, где по заказу компании Election.сom специалисты Microsoft организовали высокопроизводительный центр онлайновой обработки выборных данных, оснащенный 42-мя мощными серверами Compaq с объемом оперативной памяти в 64 Гбайта. С помощью этого инструмента заказчик установил своеобразный рекорд, обработав в течение 15 часов свыше 200 млн. «виртуальных бюллетеней» для голосования.
E-government различного масштаба
Кстати, корпорация Microsoft и в деле правительственной электронизации успела уже на первых порах захватить лидерство по разработке целевых решений и реализации специализированных проектов самого разного масштаба — от общегосударственного до муниципального. Причем в число наиболее известных вариантов комплексного развертывания перекрестных программных решений вошел именно локальный проект создания электронного правительства города и земли Гамбург на основе централизованной ИТ-инфраструктуры.
Свободный ганзейский город Гамбург, являющийся одновременно и административно-территориальной единицей Германии (земля Гамбург), и столицей этой земли — главный морской порт страны, важнейший торговый, промышленный и культурный центр. При этом система его государственного управления всегда отличалась исключительной децентрализацией, основываясь на совокупности отдельных учреждений, информационные связи между которыми были предельно минимизированы. «Сложность функционирования такой децентрализованной структуры достигла своего апогея к середине 90-х гг., когда автоматизация работы строилась на основе систем правительственных подразделений, поскольку мы не обладали достаточно быстродействующим и емким оборудованием, чтобы объединить все правительственные учреждения в единую сеть, — поясняет глава администрации Гамбурга Маттиас Каммер. — Помимо того, что информационная и коммуникационная инфраструктура была дорогостоящей в управлении и обслуживании, она препятствовала эффективной работе правительства. Взаимодействие служащих было сопряжено с проблемами. Кроме того, отсутствовала возможность решения задач, требующих тесной кооперации подразделений правительства. Только для обеспечения электронной почты мы имели пять разных программных продуктов, поддерживающих работу отдельных почтовых ящиков. В агентствах имелись свои собственные замкнутые программные решения и несовместимые сетевые структуры, затруднявшие взаимодействие, планирование совещаний и решение других аналогичных задач».
После обсуждений с руководителями ИТ-подразделений 13 различных правительственных учреждений администрация приняла решение сосредоточиться на одном стандарте, обеспечивающем реализацию всех программных решений на единой платформе. И такой платформой стала предложенная Microsoft инфраструктура, названная FHHinfoNET и обеспечившая 30 000 госслужащих Гамбурга средствами предоставления перекрестных сервисов G2C, G2B и G2G. О простоте FHHinfoNET свидетельствует короткий срок построения и ввода в действие всей соответствующей инфраструктуры: развертывание системы было осуществлено в течение неполных двух лет и завершилось в 2001 г. «Построение технической инфраструктуры и подключение к ней всех подразделений правительства оказалось несложным делом, поскольку она была полностью стандартизирована на основе Microsoft Exchange и системы Microsoft Windows NT, которая в настоящее время обновлена до Windows 2000, — констатирует герр Каммер. — Сегодня построение современной и электронной администрации является политическим вопросом. Основное ограничение здесь не технология и не финансы, а привлечение квалифицированного персонала. Необходимо иметь хорошие ИТ-кадры, но недостаток специалистов означает, что вы не всегда можете найти нужных людей. Поэтому, если нельзя повысить технический уровень ИТ-персонала, следует улучшать организационную структуру, чтобы лучше управлять имеющимися кадрами. Компьютерный центр позволяет нам делать это. К тому же, используя инфраструктуру FHHinfoNET, мы теперь можем самостоятельно создавать нужные программные решения в области электронного правительства одно за другим».
Тем временем в Старом Свете к созданию развитой системы e-government стремится не один только ганзейский Гамбург и не одна только Германия. Согласно директиве «eEurope 2002 Action Plan», принятой в ЕС в июне 2000 г., к 2005 г. во всех странах Евросоюза должна быть реализована программа создания национальных электронных правительств. Под этим подразумевается в первую очередь предоставление гражданам информации и услуг госорганов всех уровней посредством Интернета. И уже на первом этапе в ряде более развитых стран перевод чиновничьей деятельности в электронную форму стал реальностью. Естественно, что автоматизировать процессы управления на муниципальном и федеральном уровнях легче было там, где и так порядок. В ближайшие годы правительства и госорганы европейских стран затратят большие деньги на интернетизацию своих служб, и это, безусловно, хорошая перспектива как для провайдеров Интернета, так и для системных интеграторов.
Как правило, генеральным подрядчиком в таких проектах выступает крупная и хорошо известная фирма. Так, например, во главе с той же корпорацией Microsoft был в свое время сформирован альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы; в Болгарии для сооружения структур электронного правительства был создан совет из местных представительств Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems; система электронного госснабжения правительственных агентств Шотландии формируется с участием консалтинговой компании Cap Gemini Ernst&Young и ИТ-корпорации Elcom International, Inc., предоставляющей технологические платформы PECOS Internet Procurement Manager и eCommerce Network’s Dynamic Trading System.
На прошедшей летом 2002 г. первой общеевропейской конференции по демонстрации опыта программных разработок в сфере e-government различными фирмами были представлены 440 самых разнообразных и разномасштабных решений. Среди победителей неофициального конкурса оказались, в частности, решения на основе Lotus — информационные системы для управления тендерами и организации информационного обмена между департаментами и ведомствами (ETHICS на базе IBM Lotus Domino и Lotus Team Workplace), разработанные и внедренные Датским национальным агентством по снабжению при участии и поддержке IBM. А в январе прошлого года корпорация IBM объявила о том, что компания KMD — поставщик ИТ-решений для датского правительства и Национальной библиотеки Нидерландов — будет использовать технологию управления контентом, разработанную IBM. Новое решение e-government позволит KMD повысить производительность, оптимизировать процессы и добиться более быстрой окупаемости своих информационных активов. Это решение станет крупнейшей системой по управлению контентом в Североевропейском регионе. С его помощью более 275 местных государственных организаций смогут оцифровывать материалы и осуществлять управление огромным объемом документации — свыше 600 миллионов документов граждан, включая электронные письма, факсимильные сообщения, заполненные через Интернет бланки, которые ежедневно поступают в эти организации. После развертывания этой системы 115 000 государственных служащих получат возможность оперативного доступа к необходимой в работе документации, включая налоговые декларации, претензии медицинского страхования, записи о безработных и разрешения на строительство, непосредственно со своих настольных компьютеров. Этот процесс позволит местным государственным учреждениям избавиться от необходимости хранения бумажных документов и поможет поддерживать актуальность гражданских записей путем их постоянного обновления, что, в конечном счете, приведет к улучшению качества обслуживания. Кроме того, правительство рассчитывает повысить эффективность эксплуатации на 30% и сократить расходы на закупку излишнего объема бумаги.
***
В целом же процессы развития электронных правительств по всему миру лишний раз свидетельствуют о том, что спрос и предложение в условиях рыночной экономики имеют обоюдное влияние. Если первые инициативы в области e-government послужили толчком к разработке все новых и новых специализированных программно-аппаратных решений, то их успешное внедрение и расширившийся ассортимент привели к заметному повышению популярности систем электронных государственных услуг во всех слоях цивилизованного общества. И Европа в этом отношении уже успела опередить бывшую «законодательницу мод» Америку: по сведениям о востребованности электронных правительств на конец 2003 г., в Норвегии и Дании степень использования сервисов e-government приближается к 55%, в Финляндии составляет почти 50%, а в США — 35–40%. При том, что российская власть все активнее декларирует свое стремление к полноправному участию в европейских экономических процессах, можно ли сегодня обойти вниманием эти данные в оценке наших континентальных перспектив?
Однако при рассмотрении проекта этого здания и уже возведенных его элементов на смену вопросам об их направленности и назначении постепенно приходят другие: как и из чего они создаются, на каком фундаменте стоят и каким образом компонуются друг с другом? Ведь вовсе не секрет, что только на памяти здравствующих поколений государственная власть воздвигала огромное количество всяческих строений, которые либо рушились по причине неграмотных расчетов или чрезмерной экономии материалов, либо становились такими дорогостоящими, что никакая их важность и нужность не окупала несметных затрат на создание и содержание архитектурных излишеств.
Ломать и строить
Еще в период подготовки Федеральной целевой программы «Электронная Россия», выступая в апреле 2001 г. на одном из представительных совещаний с разъяснениями по этому вопросу, заместитель министра экономического развития Андрей Шаронов заявлял, что в процессе реализации ФЦП «предполагается создание единой телекоммуникационной публичной информационной среды, которая могла бы выступать технологической базой как для деятельности самого электронного правительства, так и для электронизации функций государства во взаимоотношениях с хозяйственными структурами и населением». Однако формирование такой технологической базы оказалось в наших условиях непростой задачей: только на разработку теоретических принципов использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти у кураторов «Электронной России» — Минсвязи и Минэкономразвития РФ — совместно с десятком других федеральных ведомств ушло почти два года. Только в конце 2003 г. на свет появился план мероприятий «по формированию архитектуры российского электронного правительства, строительству его методической базы, регламентирующей порядок управления информатизацией, развитию и гармонизации нормативной правовой базы, составлению и актуализации технических требований и национальных стандартов в этой области, созданию общих и типовых прикладных элементов информационно-технологической инфраструктуры, реализации межведомственных проектов информатизации, повышению квалификации и переподготовке государственных служащих в сфере информационных технологий, организации общественного образования граждан, обращающихся посредством современных ИТ с запросами в федеральные органы государственной власти, а также продвижению идеологии электронного правительства и выполнению соответствующих НИОКР».
Одна лишь вышеприведенная формулировка краткого содержания этого официального документа позволяет судить о том, насколько фундаментальным оказался на этот раз правительственный подход к определению архитектурных параметров вновь возводимого государственного сооружения. Результатом реализации плана, рассчитанного на срок до 2010 г., станет, по словам его авторов, «формирование базовой информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти, обеспечение потребностей министерств и ведомств в персональных компьютерах, серверах, периферийном оборудовании, локальных сетях, компьютеризированной телефонии, а также базовом и частично прикладном лицензионном программном обеспечении, что позволит существенно повысить эффективность работы государственных служащих, сформировать основу для дальнейшей информатизации». Появление такого концептуального проекта, конечно же, не обошлось без комментариев со стороны аналитиков, экспертов и представителей профессионального ИТ-сообщества. «Своевременной и правильной реакцией на нынешнее состояние информатизации органов исполнительной власти» назвал правительственный документ консультант корпорации Cisco Systems Николай Ермошкин. «Концепция определяет место информационно-коммуникационных технологий в работе органов государственной власти, а также спектр задач, которые правительство предполагает решить с их помощью, — говорит президент компании Cognitive Technologies Ольга Ускова. — В концепции учтен зарубежный опыт формирования государственной информационной инфраструктуры, полученный в результате многочисленных потерь и ошибок, которые у нас есть возможность избежать».
Но при общей сдержанно-позитивной и дежурно-одобрительной оценке этого программного документа его текст вызвал немало претензий, замечаний и вопросов. Традиционные критики «Электронной России» и методов ее строительства прежде всего обратили внимание на то, что в концепции вновь не нашли отражения подходы к тому, как может создаваться принципиально новая система внутригосударственных информационных отношений без коренной реорганизации, реконструкции, а то и переламывания старой системы. А выступая с объективных позиций практически-профессиональной заинтересованности в ходе и результатах выполнения программы, представитель отделения IBM в странах Восточной Европы и Азии Марат Гуриев, в частности, заметил, что «в силу канонического, основополагающего характера рассматриваемого проекта при ознакомлении с ним возникает ряд вопросов. Проект содержит анализ ключевых проблем использования ИТ в деятельности федеральных органов государственной власти (отметим — преимущественно исполнительной власти), однако никак не задает целевых ориентиров и интегральных качественных показателей для этапа реализации концепции. Между тем концепция может существенным образом изменить позиционирование страны в мире по таким показателям, как, например, Индекс сетевой готовности (Networked Readiness Index Rank). Текущее место России в ранжированном списке стран по этому индексу — 61-е. Вопрос: к какому положению в 2010 году мы будем стремиться, работая в соответствии с предложенной концепцией? С этим вопросом связан и следующий: на какие ориентировочные уровни взаимодействий между правительством и бизнесом, правительством и гражданами должна нас вывести эта концепция к 2010 году? На те 5–10% населения, которые есть сейчас, или на потенциально возможные 40–50% при интенсивной работе в этом направлении?»
В этой связи вспоминается, что тот же Андрей Шаронов в одном из своих многочисленных комментариев к «Электронной России» акцентировал внимание на том, что «перестройка взаимоотношений государства с населением и хозяйственными структурами если и не является самоцелью, то представляет собой важное направление ФЦП. Программа предназначается для повышения эффективности правительства как механизма, производящего общественно востребованный продукт, взаимодействуя не только с другими звеньями государственного аппарата, но и с гражданами и бизнесом. А потому такие элементы e-government, как G2C и G2B, наряду с G2G, составляют три равнодействующие оси взаимосвязей, которые являются главенствующими в программе „Электронная Россия“». И если говорить о «правительственно-предпринимательской» составляющей ФЦП, то при действительно быстрорастущих объемах обмена информацией между властью и бизнесом применение новых технологий могло бы позволить сделать многие аспекты их взаимоотношений более открытыми, перекрыть пути коррупции и всерьез содействовать процессу производства государственного «общественно востребованного продукта». Но для этого, помимо новой технологической базы, нужна и новая система операционных связей правительственных органов с индустриальными компаниями, основанная на экономических и легитимных принципах. В противном случае можно получить «новую» высокотехнологичную бюрократию, «новое» информатизированное лобби и псевдопрозрачные электронные G2B-площадки, функционирующие «по понятиям».
Заинтересованный бизнес
Тем временем, как раз у России и именно сейчас действительно появилась исключительная возможность строить собственное электронное правительство, исходя из буквально на глазах формирующегося международного опыта, творчески перенимая его достижения, избегая повторения совершенных за рубежом ошибок и разумно используя настоятельно предлагаемые импортные методики, средства и решения. Скажем, в Соединенных Штатах, вступивших на путь электронизации государственно-управленческих функций раньше других стран мира и уже успевших продвинуться по этому пути достаточно далеко, процесс внедрения механизмов e-government на всех уровнях общественной структуры явился, по мнению большинства специалистов, существенным стимулом к новому витку развития деловых контактов между правительством и бизнесом. Заявленная государственной администрацией политика ИТ-реформирования своей деятельности была изначально сформулирована таким образом, что на первом же этапе вызвала к себе серьезный интерес со стороны частных компаний, поспешивших включиться в эту работу и в качестве поставщиков необходимого инструментария, и в качестве активных участников реализуемых на этой основе проектов и программ.
Одними из первых о своем участии в строительстве e-government на федеральном уровне объявили такие видные представители американской ИТ-индустрии, как IBM, Ariba и Commerce One, причем двое последних стремительно развернули продажу государственным организациям специализированных программных продуктов через своих интернет-дистрибьюторов www.govplace.com и www.igov.com. Без особых опозданий подключился к процессу и «второй эшелон» национальной высокотехнологической индустрии. В частности, Digital Commerce Corporation учредила целую серию правительственно-ориентированных web-узлов: www.fedcenter.com стал «электронным рынком всего федерального правительства», www.mygovclub.com взялся за предоставление персонифицированных web-услуг государственным организациям и — отдельно — военнослужащим американских ВС, www.powertrust.com выступил в роли электронного оператора на государственном энергетическом рынке, а www.stategovcenter.com был создан в виде торговой площадки, обеспечивающей материально-техническое снабжение органов власти штатов, округов, графств и отдельных населенных пунктов.
Во второй половине 90-х гг. в США уже образовался определенный круг фирм, сделавших схему G2B (или В2G) ключевой, а то и единственной во всем своем бизнесе. Наиболее яркий пример явил собой концерн National Information Consortium (NIC), целиком посвятивший свою работу автоматизации работы правительственных служб. Продекларировав стремление занять доминирующее положение на рынке «спецпродукции» для e-government, консорциум взялся за разработку порталов для государственных организаций различных уровней. За первые три года своей деятельности NIC соорудил 17 порталов в 12 штатах, добившись при этом почти стопроцентного ежегодного прироста доходов.
Интересно, что среди самых успешных клиентов NIC, продемонстрировавших наиболее эффективные результаты внедрения технологий консорциума в государственном секторе, оказалась компания Unicor, представляющая собой не что иное, как индустриальную марку федеральной тюремной системы США. Компания была основана еще в 1934 г. и является уникальной в своем роде организацией, основная задача которой состоит в обучении, повышении квалификации и предоставлении рабочих мест заключенным. А к «сопутствующим продуктам» ее деятельности относятся производимые силами осужденных товары и услуги: офисная мебель, военная форма, электронное оборудование, средства индивидуальной защиты, компьютерный ввод данных и обработка почтовых поступлений. Unicor по установленным правилам находится на самообеспечении, и прежде всего поэтому проявила повышенный экономический интерес к возможности снижения своих издержек посредством методов и инструментов электронизации. Совершая ежегодно до 250 тыс. торговых операций, себестоимость каждой из которых достигала в обычных условиях 80 долларов, Unicor после ввода в действие собственного коммерческого web-узла www.unicor.com (созданного специалистами Electric Press на основе программного продукта NIC Commerce) смогла сократить операционные издержки вдвое, достигнув экономии почти в 10 млн. долларов в год.
Американский опыт достаточно ярко свидетельствует о том, что выгода от электронизации государственных торгово-закупочных систем становится весьма ощутима для обеих участвующих в их деятельности сторон — и для правительственных органов, и для частных фирм, — достигая 25–30%. И если, в соответствии с расчетами исследователей Gartner Group, федеральные службы, власти штатов и местные органы управления США уже в 2000 г. произвели через системы электронной коммерции официальных закупок на полтора миллиарда долларов, то к 2005 г. эта цифра должна возрасти до 6,2 млрд. долларов. Характерно, что часть сэкономленных на web-торгах бюджетных средств государство расходует на инвестиции в дальнейшее развитие интернет-бизнеса. А по прогнозам экспертов Forrester Research, к тому же 2005 году в Сети будет действовать свыше 10 тысяч разнопрофильных американских правительственных программ, с помощью которых будет, например, собираться не менее 15% всего объема государственных налогов на общую сумму 600 млрд. долларов.
Для объективности картины нельзя не отметить, что практика электронной коммерции типа G2B/B2G выявила в Соединенных Штатах и целый ряд проблем. Причем опросы ответственных сотрудников государственного аппарата зачастую дают до боли знакомые и по нашей российской действительности результаты: половина респондентов считает самым главным препятствием более эффективному использованию ими интернет-технологий недостаточное финансирование, большие нарекания вызывает недостаточная степень защищенности правительственных web-узлов от кибер-терроризма, и очень много жалоб поступает на явное нежелание квалифицированных ИТ-специалистов идти на работу в государственный сектор. Но одновременно проясняются и более объективные и неординарные трудности: скажем, информация, собираемая частными компаниями, не всегда может быть продана налогоплательщикам или частным компаниям в целях получения прибыли. Частная компания может создать ПО для заполнения форм, ведения базы данных, обеспечить платежную систему, но у нее нет возможностей заниматься анализом налоговых поступлений. Хотя экономия на издержках очевидна и значительна, не вполне ясно, кто и как будет платить частным компаниям за обслуживание. Эти трудности, впрочем, не являются специфическими для государственного сектора. Как измерить и в чем состоит добавленная стоимость посредника на электронном рынке — без четкого и исчерпывающего решения этого вопроса не следует ожидать бурного роста индустрии и прорыва на следующий, качественно новый уровень. В случае оказания посреднических услуг между государственными организациями и гражданами этот вопрос становится еще политическим и этическим. Доступ к частной информации граждан, зависимость государства от частных компаний, которые в любой момент могут перейти в собственность иностранных инвесторов, — все эти вопросы требуют дальнейшего поиска решения.
С другой стороны, именно частный бизнес вносит сейчас максимальный вклад в технологическое совершенствование самых что ни на есть демократических процедур, относящихся к ведению государства — процедур выборов. Практическая возможность проведения онлайнового голосования уже доказана, так сказать, в глобальном масштабе, и одна из наиболее продуктивных инициатив в этом направлении была осуществлена именно в США, где по заказу компании Election.сom специалисты Microsoft организовали высокопроизводительный центр онлайновой обработки выборных данных, оснащенный 42-мя мощными серверами Compaq с объемом оперативной памяти в 64 Гбайта. С помощью этого инструмента заказчик установил своеобразный рекорд, обработав в течение 15 часов свыше 200 млн. «виртуальных бюллетеней» для голосования.
E-government различного масштаба
Кстати, корпорация Microsoft и в деле правительственной электронизации успела уже на первых порах захватить лидерство по разработке целевых решений и реализации специализированных проектов самого разного масштаба — от общегосударственного до муниципального. Причем в число наиболее известных вариантов комплексного развертывания перекрестных программных решений вошел именно локальный проект создания электронного правительства города и земли Гамбург на основе централизованной ИТ-инфраструктуры.
Свободный ганзейский город Гамбург, являющийся одновременно и административно-территориальной единицей Германии (земля Гамбург), и столицей этой земли — главный морской порт страны, важнейший торговый, промышленный и культурный центр. При этом система его государственного управления всегда отличалась исключительной децентрализацией, основываясь на совокупности отдельных учреждений, информационные связи между которыми были предельно минимизированы. «Сложность функционирования такой децентрализованной структуры достигла своего апогея к середине 90-х гг., когда автоматизация работы строилась на основе систем правительственных подразделений, поскольку мы не обладали достаточно быстродействующим и емким оборудованием, чтобы объединить все правительственные учреждения в единую сеть, — поясняет глава администрации Гамбурга Маттиас Каммер. — Помимо того, что информационная и коммуникационная инфраструктура была дорогостоящей в управлении и обслуживании, она препятствовала эффективной работе правительства. Взаимодействие служащих было сопряжено с проблемами. Кроме того, отсутствовала возможность решения задач, требующих тесной кооперации подразделений правительства. Только для обеспечения электронной почты мы имели пять разных программных продуктов, поддерживающих работу отдельных почтовых ящиков. В агентствах имелись свои собственные замкнутые программные решения и несовместимые сетевые структуры, затруднявшие взаимодействие, планирование совещаний и решение других аналогичных задач».
После обсуждений с руководителями ИТ-подразделений 13 различных правительственных учреждений администрация приняла решение сосредоточиться на одном стандарте, обеспечивающем реализацию всех программных решений на единой платформе. И такой платформой стала предложенная Microsoft инфраструктура, названная FHHinfoNET и обеспечившая 30 000 госслужащих Гамбурга средствами предоставления перекрестных сервисов G2C, G2B и G2G. О простоте FHHinfoNET свидетельствует короткий срок построения и ввода в действие всей соответствующей инфраструктуры: развертывание системы было осуществлено в течение неполных двух лет и завершилось в 2001 г. «Построение технической инфраструктуры и подключение к ней всех подразделений правительства оказалось несложным делом, поскольку она была полностью стандартизирована на основе Microsoft Exchange и системы Microsoft Windows NT, которая в настоящее время обновлена до Windows 2000, — констатирует герр Каммер. — Сегодня построение современной и электронной администрации является политическим вопросом. Основное ограничение здесь не технология и не финансы, а привлечение квалифицированного персонала. Необходимо иметь хорошие ИТ-кадры, но недостаток специалистов означает, что вы не всегда можете найти нужных людей. Поэтому, если нельзя повысить технический уровень ИТ-персонала, следует улучшать организационную структуру, чтобы лучше управлять имеющимися кадрами. Компьютерный центр позволяет нам делать это. К тому же, используя инфраструктуру FHHinfoNET, мы теперь можем самостоятельно создавать нужные программные решения в области электронного правительства одно за другим».
Тем временем в Старом Свете к созданию развитой системы e-government стремится не один только ганзейский Гамбург и не одна только Германия. Согласно директиве «eEurope 2002 Action Plan», принятой в ЕС в июне 2000 г., к 2005 г. во всех странах Евросоюза должна быть реализована программа создания национальных электронных правительств. Под этим подразумевается в первую очередь предоставление гражданам информации и услуг госорганов всех уровней посредством Интернета. И уже на первом этапе в ряде более развитых стран перевод чиновничьей деятельности в электронную форму стал реальностью. Естественно, что автоматизировать процессы управления на муниципальном и федеральном уровнях легче было там, где и так порядок. В ближайшие годы правительства и госорганы европейских стран затратят большие деньги на интернетизацию своих служб, и это, безусловно, хорошая перспектива как для провайдеров Интернета, так и для системных интеграторов.
Как правило, генеральным подрядчиком в таких проектах выступает крупная и хорошо известная фирма. Так, например, во главе с той же корпорацией Microsoft был в свое время сформирован альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы; в Болгарии для сооружения структур электронного правительства был создан совет из местных представительств Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems; система электронного госснабжения правительственных агентств Шотландии формируется с участием консалтинговой компании Cap Gemini Ernst&Young и ИТ-корпорации Elcom International, Inc., предоставляющей технологические платформы PECOS Internet Procurement Manager и eCommerce Network’s Dynamic Trading System.
На прошедшей летом 2002 г. первой общеевропейской конференции по демонстрации опыта программных разработок в сфере e-government различными фирмами были представлены 440 самых разнообразных и разномасштабных решений. Среди победителей неофициального конкурса оказались, в частности, решения на основе Lotus — информационные системы для управления тендерами и организации информационного обмена между департаментами и ведомствами (ETHICS на базе IBM Lotus Domino и Lotus Team Workplace), разработанные и внедренные Датским национальным агентством по снабжению при участии и поддержке IBM. А в январе прошлого года корпорация IBM объявила о том, что компания KMD — поставщик ИТ-решений для датского правительства и Национальной библиотеки Нидерландов — будет использовать технологию управления контентом, разработанную IBM. Новое решение e-government позволит KMD повысить производительность, оптимизировать процессы и добиться более быстрой окупаемости своих информационных активов. Это решение станет крупнейшей системой по управлению контентом в Североевропейском регионе. С его помощью более 275 местных государственных организаций смогут оцифровывать материалы и осуществлять управление огромным объемом документации — свыше 600 миллионов документов граждан, включая электронные письма, факсимильные сообщения, заполненные через Интернет бланки, которые ежедневно поступают в эти организации. После развертывания этой системы 115 000 государственных служащих получат возможность оперативного доступа к необходимой в работе документации, включая налоговые декларации, претензии медицинского страхования, записи о безработных и разрешения на строительство, непосредственно со своих настольных компьютеров. Этот процесс позволит местным государственным учреждениям избавиться от необходимости хранения бумажных документов и поможет поддерживать актуальность гражданских записей путем их постоянного обновления, что, в конечном счете, приведет к улучшению качества обслуживания. Кроме того, правительство рассчитывает повысить эффективность эксплуатации на 30% и сократить расходы на закупку излишнего объема бумаги.
***
В целом же процессы развития электронных правительств по всему миру лишний раз свидетельствуют о том, что спрос и предложение в условиях рыночной экономики имеют обоюдное влияние. Если первые инициативы в области e-government послужили толчком к разработке все новых и новых специализированных программно-аппаратных решений, то их успешное внедрение и расширившийся ассортимент привели к заметному повышению популярности систем электронных государственных услуг во всех слоях цивилизованного общества. И Европа в этом отношении уже успела опередить бывшую «законодательницу мод» Америку: по сведениям о востребованности электронных правительств на конец 2003 г., в Норвегии и Дании степень использования сервисов e-government приближается к 55%, в Финляндии составляет почти 50%, а в США — 35–40%. При том, что российская власть все активнее декларирует свое стремление к полноправному участию в европейских экономических процессах, можно ли сегодня обойти вниманием эти данные в оценке наших континентальных перспектив?
Источник: Инфобизнес