Госзакупки и ИТ: чиновник и бумага непобедимы

Объем государственных закупок за последние 5 лет увеличился в несколько раз. Но отечественная нормативная база в сфере госзакупок не отвечает не только мировой, но и российской практике. Противоречия между разными законами, отсутствие общих требований к представлению информации, неурегулированность использования электронных форм — все это привело к разработке нового законопроекта. В документе, попавшем в распоряжение CNews.ru, не нашла своего отражения действующая практика, в особенности — использование интернет-технологий и веб-интерфейса. С целью прояснения ситуации наше издание опросило экспертов отрасли.


Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития) представило1 на рассмотрение правительства законопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Андрей Шаронов, заместитель министра экономического развития и торговли России заявил, что он позволит эффективнее осуществлять процедуру государственных закупок. По его словам, законопроект2 базируются на требованиях ВТО, Всемирного банка, а также методике комиссии ООН по правилам международной торговли.


Госзакупки: свободный рост


С 1999 по 2003 годы количество конкурсов в сфере закупок на государственные и муниципальные нужды увеличились с 22 тыс. до 67,6 тыс. Объем конкурсных госзакупок вырос с 119,6 до 450 млрд. рублей (в четыре раза в номинальном выражении).

В настоящее время в нашей стране доля государственных закупок3 достигает в консолидированном выражении 35% расходов бюджетов разных уровней. Столь значительные объемы вызывают множество вопросов относительно эффективности государственных закупок и целесообразности использования ИТ для их осуществления. Кроме того, существующая законодательная база в сфере госзакупок не соответствует мировой практике и является противоречивой. Это ярко показала реализация госзакупок с применением ИТ, например, в Белгородской области.


Задачи нового закона


«Задача нового законопроекта о госзакупках — создание единых правил игры. Главная новация, в том, что он должен работать на региональном и муниципальном уровне, — комментирует ситуацию для CNews.ru Сергей Субботин, руководитель управления по развитию перспективных технологий корпорации „Парус“. — Отсылочных статей немного. Для нашего современного законодательства — это просто феноменальный результат. Если его примут — будет достигнут новый уровень единообразия всех госзакупок по всей нашей стране — на бюджетные и внебюджетные деньги, на муниципальном и федеральном уровне — все будут в рамках одного закона. Кроме того, закон с точки зрения инструкции, написан очень внятно и понятно».

Вторая серьезная новация законопроекта — введение национального режима для услуг иностранных4 производителей. При этом снимаются ограничения на поставки иностранных организаций для государственных нужд. Фактически, зарубежные поставщики уравниваются в правах с национальными. В то же время, это не распространяется на закупки для государственного оборонного заказа и товаров, имеющих отношение к государственной тайне, — существуют и другие ограничения5 на действие этого режима.

Предложенный законопроект позволяет устанавливать временные преференции в конкретных отраслях для отечественных производителей. Предусматривается также сокращение минимально установленного срока для предоставления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса (с 45 до 30 дней). «Интересно, что уведомление об итогах конкурса должно сопровождаться контрактом, подписанным со стороны заказчика. Это на самом деле очень радует, потому, что сейчас отнимает достаточно времени и сил», — комментирует законодательную инициативу министерства Сергей Субботин.

Новый проект закона о госзакупках содержит и другие прогрессивные положения,7 но, что касается использования электронных форм взаимодействия — здесь ситуация прямо противоположная. «В тексте этого законопроекта появились электронные формы взаимодействия — это уже прогресс. Думать о том, что бы в законе прописать использование ЭЦП — это наивно, мы не в Америке живем, step by step — необходимо пройти все стадии», — отметил в интервью CNews.ru Сергей Субботин


Странная приверженность бумаге

«В законопроекте действительно есть формулировки предполагающие использование информационных систем, но по ключевым вопросам — пробелы, — считает Антон Никольский, исполнительный директор НАУЭТ (Национальная ассоциация участников электронной торговли). — Во-первых, вопрос с объявлениями о конкурсах в электронном виде так и не решен. Статус объявления о проведении конкурса в электронной форме не приравнен к бумажному. В настоящее время публикации на сайте конкурсных торгов (где размещаются объявления о конкурсах) носят неофициальный характер. Кроме того, состав реквизитов электронных сообщений должен быть унифицирован. Этот законопроект будет распространяться как на регионы и муниципалитеты, так и на федеральные органы власти. Что бы не возникло путаницы необходим единый стандарт обмена электронными сообщениями о конкурсах и об их итогах. Во-вторых, процедура подведения итогов осталась прежней — это вскрытие конвертов. Но, как показывает анализ — эта процедура является наиболее трудоемкой».

Объем конкурсных госзакупок за последние пять лет вырос с 119,6 до 450 млрд. рублей. В настоящее время в среднем в одном конкурсе, по данным Минэкономразвития, принимает участие 5 поставщиков. По отдельным позициям (лотам) в конкурсах участвует несколько десятков претендентов, их число может приближаться к 100. Согласно данным, приведенным Андреем Шароновым, по итогам конкурсов, проведенных заказчиками за 2003 г, заключено более 104 тыс. контрактов.8

Но все конкурсные процедуры в настоящее время проводятся в бумажной форме, а ИТ здесь используются в качестве элемента поддержки и электронные документы не имеют юридической силы. «Участники рынка давно отмечают, что при вскрытии конвертов, особенно когда рассматривается много заявок, происходит ненужное дублирование ручного вскрытия конвертов и автоматизированной обработки заявок. Другим минусом является то, что при данном подходе невозможна территориально распределенная работа конкурсной комиссии. Все могла бы решить возможность использования ЭЦП, но в законе на нее нет ссылок, как будто цифровой подписи у нас нет вовсе. По мнению ассоциации (НАУЭТ) — необходимо четко прописать возможность использования веб-интерфейса или интернет-технологий, а не ограничиваться словами „в электронной форме“. Весь цивилизованный мир давно уже внес соответствующие коррективы в свое законодательство о закупках», — комментирует ситуацию для CNews.ru исполнительный директор НАУЭТ.

Аналогичной точки зрения придерживаются и другие участники рынка. Александр Макаров, технический директор компании «АтомИнформРесурс» (управляющая компания ОЭТП Минатома) отмечает: «Сама процедура вскрытия конвертов на сегодняшний день убогая. Конверты берут из сейфа, вскрывают, предложения выписывают на доску, затем — вносят в протокол вскрытия конвертов. Эта процедура была бы более элегантна в электронном виде, когда электронные ключи загружают в час „х“ в присутствии членов конкурсной комиссии и производят вскрытие так называемых электронных конвертов, и на сайте все участники конкурса видят основные показатели предложений поставщиков. Затем в электронном виде формируется протокол вскрытия конвертов и рассылается всем участникам конкурса». Однако в предложенном законопроекте такие возможности не предусмотрены. «Минэкономразвития неоднократно озвучивало идею объявления конкурсов и их итогов в электронной форме, собирались создать для этого отдельный портал. Но чтобы механизм работал, необходима единая структура этих документов. Иначе — данные невозможно агрегировать. Сейчас все публикуют объявления о результатах конкурса, но в своих собственных произвольных форматах с разным составом реквизитов», — продолжает г-н Никольский.

В прошлом, 2003 г. объем заключенных контрактов9 в секторе госзакупок составил 615,4 млрд. рублей. Из них по результатам проведения открытых конкурсов — 98,7 тыс. контрактов на сумму 387,7 млрд. рублей или 63% от общей стоимости. В свете статистики положение выглядит обнадеживающе, но удручает невозможность полноценного использования электронных форм взаимодействия (у е-документов нет законной силы), как на стадии объявления и подготовки конкурсов, так и на всех стадиях проведения и сопровождения, в том числе — обнародования результатов.

«Публикация извещения о проведении торгов и конкурсов, естественно, должна быть легитимна в электронном виде. Сейчас она существует (де факто), но не легитимна, — комментирует ситуацию для CNews.ru Александр Макаров. — Рассылка конкурсной документации тоже должны быть легитимна в электронном виде и должна работать система удостоверяющих центров. Необходима возможность разъяснения в электронном виде конкурсной документации потенциальным поставщикам, без обязательного извещения по факсу с подтверждением, как сейчас по законодательству». Но это только первый этап объявления конкурсов или проведения закупок для государственных нужд. «Процедура приема предложений поставщиков так же должна быть реализована в электронном виде. Сначала нотариат электронно заверит, что у этой компании заявленные показателями и бумажный носитель здесь не нужен — из Красноярска в Москву пакет не повезут. Здесь же должна работать процедура приема предложений поставщиков в электронном виде, с открытыми и закрытыми ключами. Такой ключ позволяет открыть предложения потенциальных поставщиков только в определенные дату и время. Здесь нет ничего сложного, и процедуру необходимо прописать в законодательстве», — подводит итог Александр Макаров.

Но не все участники рынка столь требовательны по вопросам необходимости быстрого введения механизмов электронной торговли. «Разработка процедур и их поддержка значат многое, — считает Сергей Субботин. — Если говорить об электронном конверте, то, наверное, к этому еще придется идти. Наличие государственных удостоверяющих центров позволит подавать оферту в электронном виде. Никто не запрещает использование бумажных технологий и не настаивает на них — значит, будут существовать два режима — первый и второй (электронный) одновременно».

Но высокие требования к новому законопроекту вполне оправданы — в нем должна быть отражена хотя бы основная российская практика госзакупок. И здесь электронные механизмы наглядно демонстрируют свою эффективность — это электронные аукционы (Белгородская, Новосибирская обл. и др.) и такая форма, как запрос котировок. «В законопроект необходимо добавить аукционную форму. В России, из пяти работающих систем электронных госзакупок, две — Новосибирская и Белгородская — полностью построены на аукционной форме, — комментирует ситуацию Антон Никольский. — Как только этот закон будет принят, упомянутые системы сразу окажутся вне правового поля. Между тем, все передовые в плане использования систем электронных торгов страны (например, в Европе — Голландия и Великобритания) добавили в свое законодательство аукционную форму проведения закупок». Другая форма — запрос котировок (глава 6 законопроекта) — по мнению некоторых участников рынка «просто безобразная».

Запрос котировок — это упрощенная процедура, во многом порожденная ИТ-возможностями последних лет. Это основная форма госзакупок типовых товаров на сложившемся рынке. Например, чиновники Европейского Союза и Америки имеют корпоративные кредитные карточки, которыми оплачивают покупки относительно небольших объемов — расходы на работу офиса (в том числе канцелярские и пр. товары), командировочные и т.д. Такой подход решает многие проблемы — здесь одновременно задействованы механизмы ЭЦП, удостоверения личности, и пр. Однако формулировки в новом российском законопроекте о госзакупках таких возможностей не предусматривают.

Конечно, в законопроекте, предусмотрены некоторые возможности для использования электронных форм взаимодействия, но все они, как правило, «регулируются постановлениями правительства». Такой подход во многом спорный и вызывает справедливые нарекания. Если существует практика ведения госзакупок, и хорошо себя показала, то не стоит ее регулировать специальными постановлениями правительства — необходимо сделать законодательный акт прямого действия, иначе повторится ситуация с законом «О связи».

Поскольку в законопроекте электронные формы взаимодействия в основном регулируются отсылочными статьями, то не нашли должного отражения вопросы регламентов и форматов представления информации в электронной форме, как впрочем и многое, связанное с безопасностью обмена информацией. «В законопроекте необходимо прописать процедуры, связанные с безопасностью, при использовании механизмов электронного взаимодействия, — считает Антон Никольский. — Федеральные ведомства, а новый проект закона допускает использования ими электронных госзакупок, к этому очень серьезно относятся. Речь идет, прежде всего, о крупных подрядах, серьезных НИРовских работах, закупках для нужд ФСБ, МВД, Министерства обороны. И здесь будет явно недостаточно, как в отдельных статьях законопроекта, где прописывается возможность использование электронных систем при проведении конкурсных процедур, добавить пункт „вопросы, связанные с обеспечением безопасности регулируются постановлением правительства“ — необходима конкретика и состыковка с существующими законами „Об ЭЦП“, „О связи“, „Об информации, информатизации и защите информации“, „О государственной тайне“ и др».

Туманное будущее

Сфера применения разработанного законопроекта — все закупки за счет федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. После его принятия будут установлены единые для всех уровней власти правила размещения заказов, что предъявляет повышенные требования к отражению в тексте законопроекта существующей практики госзакупок. По информации CNews.ru законопроект должен поступить в Государственную Думу в ноябре текущего, 2004 г. и там его будут ждать поправки.10

«Наша (НАУЭТ) задача — успеть к моменту принятия законопроекта к рассмотрению Государственной Думой РФ, сформулировать замечания в корректной форме и постараться внести их в законопроект, — заявил CNews.ru Антон Никольский. — Запрос котировок — будем вносить в обязательном порядке, как, впрочем, и другие замечания. Например, глава VI — совсем сырая».

Но даже принятие всех предложенных участниками рынка поправок вряд ли решит ключевую проблему. «Основное — это введение понятия электронного документа. Если с электронным документом можно обращаться так же, как и с бумажным, то все остальное даже переписывать не нужно. Необходимо, что бы работали удостоверяющие центры, электронный нотариат для заверения электронных документов, что бы придать им легитимность, и пр. Тогда электронные документы в суде можно предъявлять в качестве доказательств», — комментирует ситуацию Александр Макаров.

Неразрешенным остается и другой вопрос — о закреплении в законодательстве правового статуса электронных торговых площадок, ответственности операторов перед поставщиками и покупателями. Конечно, этот вопрос выходит за рамки электронных госзакупок, но имеет к ним непосредственное отношение и остается большой проблемой для представителей отраслевых электронных торговых площадок. И здесь многие участники рынка рекомендуют разработчикам более внимательно прислушиваться к рекомендациям международных организаций, их предложениям по электронной торговли, электронному документообороту, ЭЦП и др.