Технологии. Ежегодно государство тратит на ИКТ свыше 50 млрд рублей. Львиная доля этих денег оседает в карманах чиновников, остальные выбрасываются на ветер: большая часть уже внедренных систем не соответствует новым стандартам.

Внедрение информационных технологий в государстве можно только приветствовать. В бизнес-секторе компании устанавливают у себя IT-системы учета и электронного документооборота для повышения прозрачности и управляемости. Логично ожидать того же и от государственных затрат на ИКТ (информационные и коммуникативные технологии). Однако проблема в том, что огромные затраты государства никак не повышают эффективность его деятельности. Исследования качества государственного управления, проводимые международными организациями, показывают, что ситуация только ухудшается. Так, в рейтинге коррупции Transparency International Россия спустилась с 76-го места в 1998 году на 126-е в 2005-м. Получается, что внедрение IT улучшило работу госорганов в обратную сторону и увеличилась не прозрачность или подотчетность, а скорость сбора взяток с бизнеса.
Нищета «Электронной России». Проблема, как обычно, в отсутствии стратегии развития информационной составляющей государства. Первоначально такой должна была стать федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», созданная в 2002 году. В ее рамках планировалось информатизировать всю страну и воплотить в жизнь концепцию «электронного государства», вложив 57,6 млрд рублей. Однако программу погубило отсутствие финансирования и четко сформулированной концепции. Так, в 2004 году «Электронная Россия» была профинансирована всего на 2,4 млрд из 17,4 млрд рублей, запланированных в паспорте ФЦП (график). Например, из-за хронического недофинансирования ее исполнители отказались от строительства «цифровых магистралей». В то же время программа остается нацеленной на крайне разнородные мероприятия. «К сожалению, «Электронная Россия» не реализуется в рамках единой концепции, — размышляет Александр Калинин, президент «Национальной компьютерной корпорации». — Сейчас она выглядит как набор разрозненных проектов». Например, по сути «айтишными», но очень далекими друг от друга являются автоматизация ОСАГО и паспортно-визовых служб. Последним «гвоздиком в гроб» для «Электронной России» стало двойное (Мининформсвязи и Минэкономразвития), а в некоторых проектах и тройное подчинение (таблица). Такой «водораздел» появился из-за стремления обоих ведомств контролировать бюджет программы.

В результате некогда амбициозный проект «сдулся» до скромной программы по подготовке законов и постановлений, а также по разработке пилотных проектов. «Цель программы не столько в том, чтобы поставить IT на службу обществу, сколько в создании правовых условий для реформирования информационных отношений, — развернул «Электронную Россию» весной 2005 года замминистра экономического развития и торговли Андрей Шаронов. — Задача МЭРТ в 2005-2006 годах заключается в подготовке методической, технологической и законодательной базы необходимых изменений, что значительно повысит эффективность применения ИКТ» (подробнее об этом в своем интервью рассказывает Церен Церенов, заместитель директора департамента корпоративного управления МЭРТ на стр. 20). Так, в конечной стадии подготовки находятся концепции формирования институтов электронного государства, стандартизации программного обеспечения и информационного регулирования.

«Бездумная» информатизация. По сути отказавшись от финансирования ФЦП, государство пустило свою автоматизацию на «самотек». Не дождавшись начала работы «Электронной России», ведомства стали проводить затраты на информатизацию по своим бюджетам. По оценкам МЭРТ, в 2004 году все госорганы вместе взятые выделили на нее более 50 млрд рублей. При этом о точных цифрах никто знает. Даже Счетная палата не может с уверенностью сказать, какова доля затрат на IT в проекте, проходящем по той или иной статье. А где есть непрозрачность, там и возможность для злоупотреблений. При заключении государственных контрактов считается вполне нормальным дать откат чиновнику. На условиях анонимности участники IT-рынка рассказывают, что вознаграждение за «правильный» выбор нередко доходит до половины стоимости проекта.

Но оседание средств в карманах чиновников не самая большая проблема ведомственной информатизации. В госсекторе ведется «бездумная» автоматизация. Внедряемые системы не улучшают госуправление, а лишь закрепляют сложившуюся ситуацию: «Проблемы информатизации ведомственных структур решаются по отдельности, вне зависимости от работ по улучшению качества государственного управления», — рассказывает Андрей Понеделко, директор департамента разработки информационно-аналитических систем компании «Ай-теко». В результате компании-интеграторы занимаются решением частных вопросов в сфере информатизации отдельно взятого ведомства. В такой реальности МЭРТ видит роль «Электронной России» как «штаба информатизации». А «методические» наработки в рамках программы должны стать архитектурными решениями. На них будут опираться разработчики проектов информатизации, которые ведутся за счет бюджетов ведомств. Уже внедренные системы, не соответствующие новым стандартам, будут переделаны. Пока же, по словам Бориса Бобровникова, генерального директора компании «Крок», концепция «электронного государства» (схема 1) не оказывает существенного влияния на государственные IT-проекты.

Проблемы интеграторов. У каждой IT-компании доходы резко возрастают в четвертом квартале. Порой конец года дает до половины выручки интегратора или дистрибьютора. Дело в том, что конкурсы на информатизацию ведомства проводят летом, а само внедрение начинается ближе к осени. «Любой

IT-проект не может быть краткосрочным по своей сути, — возмущается Александр Калинин. — У нас же конкурсы начинают играть летом, и уже к концу года хотят получить весомые результаты». Кроме того, бюджетный процесс в России рассчитан на один год. Гораздо удобнее было бы принимать бюджет проекта на 3-5 лет, и при этом уточнять его каждый год. Это позволило бы компаниям-интеграторам не тратить силы на подготовку и участие в тендерах, а направлять ресурсы на реализацию проекта. «Конечно, такие ситуации, когда одна компания начинает проект, а другая завершает, бывают очень редко, — сетует Александр Калинин, — только если фирма обанкротилась или совсем плохо себя проявила. Тем не менее ежегодные конкурсы отнимают массу сил».

Другой проблемой информатизации ведомств системные интеграторы называют неочевидные регламенты взаимодействия между подразделениями. «Их довольно тяжело выявить в рамках предпроектного или информационного обследования, — говорит Андрей Понеделко. — Даже названия должностей нечетко отражают их функциональные обязанности. Зачастую в ходе текущей деятельности на сотрудника «навешиваются» дополнительные обязанности, которые снижают его ответственность за основную работу». В результате, если не ясно, чем конкретно занимается чиновник, у системного интегратора появляется «головная боль» с автоматизацией его деятельности. Для решения этой задачи в разрабатываемых МЭРТ концепциях установлены требования к реинжинирингу административных процессов перед их автоматизацией (схема 2).

Борис Бобровников напоминает о том, что в процессе реализации проекта могут произойти законодательные изменения. А следовательно, и перераспределение задач между ведомствами. «В IT-проекте их необходимо учесть и реализовать даже если это не предусматривалось в первоначальном техническом задании, — рассказывает Борис Бобровников, — таковы правила. Этот подход можно оспаривать с юридических позиций, но с государственными структурами работают только те, кто им следуют. Поскольку изменения законодательства происходят постоянно, вместо одного проекта приходится делать два-три».

Субъективные электроны. Определить состояние региональной информатизации можно одной фразой: цифровое неравенство основано на общеэкономических показателях. Автоматизация «доноров» идет довольно быстрыми темпами. К ним относятся Ханты-Мансийский АО, Москва, Петербург, Ленинградская область. Так, крупнейший региональный проект — «Электронная Москва» (2,2 млрд рублей в 2004 году). В «бедных» же регионах не хватает денег даже на социальные программы. Потому автоматизация финансируется в последнюю очередь или же только из федерального бюджета. Например, «конь не валялся» в таких регионах, как Корякский или Бурятский АО. Так как «субъективные» администрации ближе к народу, чем федеральное правительство, и нацелены на работу с населением, то в первую очередь они решают социальные вопросы. Сюда относится создание социальных регистров населения, а также интерактивных порталов органов власти.