В России появится аналог американского закона о свободе доступа к правительственной информации. Остается узнать, найдутся ли желающие применить его на практике.

"Вам этого знать не положено" - типичный финал диалога "слуги народа" со своим "хозяином". В каких-то ситуациях он звучит более деликатно - "информация закрыта", в каких-то менее - "не твое дело", но вызывает одинаковое ощущение бессилия перед государственной машиной и, мягко говоря, нелюбви к ее неразговорчивым "винтикам". Примирить власть с обществом в этом вопросе обещает разработанный в Минэкономразвития проект закона "Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Документ, декларирующий принцип открытости властных структур, внесен на рассмотрение правительства. Предполагается, что весной он попадет в Госдуму и будет принят до конца года. Впрочем, рассчитывать, что власть после этого в одночасье превратится в шоу "За стеклом", было бы чрезмерным оптимизмом.

Все, что вы хотели узнать

Гвоздем законопроекта является презумпция открытости информации о деятельности органов власти. Иными словами, по умолчанию открытыми являются все документы, имеющиеся в больших и малых госконторах. Это, разумеется, не означает, что враг теперь может подслушивать и выведывать все, что душе угодно: гриф секретности никуда не денется. Однако чиновникам придется постараться, чтобы обосновать закрытие информации. И той, что не подпадает по формальным признакам ни под государственную, ни под служебную тайну, придется, хочешь не хочешь, делиться с согражданами. Правда, с последней тайной есть проблемы: четкие критерии закрытия служебной информации пока в законодательстве не прописаны. Но в МЭРТ обещают в ближайшее время восполнить пробел: проект закона "О служебной тайне" почти готов и вот-вот поступит на рассмотрение правительства.

Другим принципиальным новшеством является то, что впервые законодательно устанавливается доступ к электронной информации о деятельности власти: госорганы и органы местного самоуправления обязуются подключать свои информационные системы к сети Интернет, обеспечивая неограниченный доступ к соответствующим сайтам. До сих пор учреждение властными структурами своего интернет-представительства было правилом хорошего тона, не более того. О содержании веб-страничек вообще говорить не приходится: кто во что горазд. Закон кладет предел "бездорожью и разгильдяйству" в мире виртуальной власти. Список сведений, которые должны присутствовать на госсайтах, впечатляет: тридцать пять пунктов.

Любопытные граждане запросто смогут узнать, например, численность работников органа власти и размер фонда оплаты труда; сведения о ходе исполнения бюджетов; о расходовании средств иностранной технической помощи; о результатах проверок; об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах (в том числе составы и протоколы заседаний конкурсных комиссий); об основных показателях, характеризующих динамику развития сфер, входящих в компетенцию органа власти; о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях; тексты проектов законов и нормативных актов...

Конечно, не у каждого есть Интернет. На сегодняшний день доступ к Сети имеют 15 процентов граждан страны. Правда, по прогнозу, к 2007-му доля интернет-пользователей возрастет до 25 процентов, однако это тоже меньше, чем хотелось бы. Но не беда, считают в МЭРТ. Для не столь продвинутых граждан в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия" предполагается создавать "киоски информации" - своеобразные мини-интернет-кафе, где можно будет бесплатно пользоваться веб-ресурсами госорганов.

Новый законопроект точно указывает, какая информация должна присутствовать на интернет-сайтах государственных учреждений, - всего тридцать пять пунктов

Догнать и перегнать

Экспертам против таких прогрессивных новаций возразить нечего. По своим базовым положениям будущий закон вполне сопоставим со знаменитым американским Freedom Of Information Асt от 1966 года. Более того, Алексей Каптерев, автор исследования "Регулирование информационных отношений", подготовленного недавно по заказу фонда "Новая экономика", называет некоторые статьи проекта революционными. Особенно сильное впечатление на эксперта произвело то, что с 2007 года предполагается поместить в свободный доступ регистры входящих и исходящих документов: "Как я себе это представляю, если все сделать по уму, - вы заходите на сайт министерства и видите все зарегистрированные документы. Секретные помечены замочком или их вообще нет. Что же касается несекретных, вы можете кликнуть и посмотреть, что это за документ и кто его подписал". Тут мы, пожалуй, утрем нос и кичащемуся либерализмом Западу.

К недостаткам законопроекта Каптерев относит прежде всего то, что в нем ничего не говорится о судебной системе: "Ей-то открытость нужна больше, чем кому бы то ни было". Еще один минус - то, что законопроект устанавливает чересчур большой срок, в течение которого власти обязаны ответить на запрос гражданина, - 30 дней. Нормальный срок для развитых стран - две недели, но бывает и еще меньше. Например, в Швеции с 1776 года любой человек может прийти в любой госорган и, не называя своего имени, немедленно получить доступ к любому несекретному документу.

Кроме того, нерешенной пока остается проблема персональных данных. Их, как и госсекреты, разглашать не полагается, а между тем существующие определения этого термина настолько общи, что под них можно подогнать все что угодно. Необходим специальный законодательный акт о персональных данных, где было бы конкретно сказано, что именно защищается. Скажем, по поводу номера банковского счета вопросов нет. Но из разряда конфиденциальной информации следует как минимум исключить фамилию, имя и отчество человека. Иначе может дойти до абсурда: указ президента о награждении имярек не подлежит опубликованию, поскольку содержит "персональную информацию" - Ф. И. О. счастливца.

Подвергать сомнению необходимость нового закона так же бессмысленно, как сомневаться в полезности витаминов. Однако открытость документов - это еще далеко не открытость власти

Блеск и нищета документооборота

Однако мелкие придирки не могут умалить несомненных достоинств закона. Собственно, подвергать сомнению необходимость и важность предложений МЭРТ так же бессмысленно, как сомневаться, скажем, в полезности витаминов. Но мудрый Ильич не зря говорил об особенностях национальной бюрократии: "Формально правильно, а по существу издевательство". Форма может быть сколь угодно совершенной, решают все, как известно, кадры. Одним, пусть даже замечательным законодательным актом нашего чиновника не проймешь.

Во-первых, открытость документов - это еще далеко не открытость власти. Документ очень часто бывает ширмой, призванной скрыть действительное положение дел либо истинные мотивы решения. Возьмем классический случай - на предпринимателя "наехала" налоговая инспекция. С документами все в порядке: тут тебе и акт проверки, и нормы соответствующего закона. А суть дела по-прежнему неясна: то ли бизнесмен и впрямь нарушил закон, то ли чем-то прогневал высшие сферы. За блеском безупречной бумажной витрины порой скрывается абсолютная нищета помыслов.

Во-вторых, не все просто и с документами. Нормы закона "об открытости" не работают без четкого определения служебной тайны, которое, как уже сказано, будет содержаться в другом, специальном законе. Как признался в интервью "Итогам" Андрей Шаров, директор Департамента государственного регулирования в экономике МЭРТ, одним из оснований для закрытия информации станет так называемый harm test (тест на ущерб): чиновник будет взвешивать на воображаемых весах ущерб, который может вызвать раскрытие информации, и плюсы от сохранения ее в секрете.

Нетрудно представить, как поступит в ситуации выбора осторожный российский госслужащий, который больше всех напастей, вместе взятых, боится гнева собственного начальства. В отличие от прогрессивного закона он будет исходить из презумпции закрытости информации - как бы чего не вышло. Правда, предполагается, что результаты "теста" могут быть оспорены в суде. Однако, как показывает практика судебных конфликтов, чиновникам этого особо бояться не стоит. Беспристрастность отечественной Фемиды в спорах граждан и государства - пока что далекая от воплощения мечта.

В-третьих, никакие полезные административные преобразования, в том числе меры по увеличению информационной открытости власти, не дадут должного результата без эффективного политического контроля. Причем не со стороны партии власти - самого себя высечь трудно, а со стороны оппозиции. Каким бы мощным ни был первоначальный импульс, в отсутствие таких стимулов система неизбежно возвращается в первоначальное болотообразное состояние.

"Но закон об открытости документированной информации как раз и является средством обеспечения политического контроля со стороны гражданского общества, политических партий и других ветвей власти, - считает Алексей Каптерев. - Хороший способ снизить преступность - поставить на улице фонари. Еще лучше - видеокамеры. Тот же принцип действует и в государственной власти. Чтобы государство стало чище, важно, во-первых, чтобы все было видно, а во-вторых, чтобы все фиксировалось".

Словом, цель налицо, скоро появится и средство. Дело за малым - найти желающих этим средством воспользоваться.


Насколько открытой станет власть, "Итогам" рассказывает глава Департамента госрегулирования в экономике МЭРТ Андрей Шаров

- Андрей Владимирович, если бы закон уже действовал, мы больше бы узнали об обстоятельствах купли-продажи "Юганскнефтегаза"?

- Все зависит от типа информации. Закон исходит из следующего принципа: открыты все сведения о деятельности госоргана, за исключением тех, которые отнесены к гостайне или конфиденциальной информации. Один из видов конфиденциальной информации - это коммерческая тайна. Если информация относится к коммерческой тайне, то она, безусловно, не будет опубликована.

- Граждане и сегодня могут запрашивать и получать информацию в госорганах, знакомиться с ней на веб-сайтах. Что меняет новый закон?

- До сих пор единственной обязанностью госоргана было ответить на письмо гражданина. Причем вы же понимаете, ответить можно по-разному. По новому закону госорган обязан будет предоставить по запросу копию любого открытого документа. Кроме того, документы, входящие в перечень из 35 пунктов, публикуются независимо ни от каких запросов. В том числе это касается аукционов, конкурсов и тендеров. Обязательной публикации подлежат не только условия их проведения, но и состав конкурсных комиссий, а также протоколы их заседаний. Если по поводу какой-то сделки поступает запрос, госорган предоставляет открытую часть информации, а по закрытой пишет: согласно таким-то пунктам закона информация конфиденциальна. Если гражданина это не устраивает, он вправе обратиться в суд. И если суд сочтет, что информация закрыта неправомерно, то на виновного чиновника будет наложен штраф. Это где-то две-три тысячи рублей. Пару раз оштрафовали - на аттестационную комиссию, и ищите работу. Кроме того, предусматривается возможность компенсации ущерба от неправомерного закрытия информации в порядке гражданского судопроизводства.

- Как может быть реализовано положение закона об "обеспечении доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления"? Что же, теперь и на заседания правительства можно будет попасть?

- Данная норма формулирует общий принцип. Каждый госорган должен в своем регламенте определить, в каких случаях и в какой форме это допускается, а также установить процедуру допуска. Это может быть в том числе и видеотрансляция заседания.

- Глава "Северстали" Алексей Мордашов недавно предложил обязать суды публиковать свои решения, дабы уменьшить возможности для произвола. Как вам такая идея?

- Идея правильная. Но наш законопроект не содержит такого требования. Во-первых, невозможно разглашать персональные данные и, что касается арбитражных дел, информацию, содержащую коммерческую тайну. Впрочем, здесь как раз найти выход нетрудно: сведения такого рода можно опустить при публикации (так делают во многих странах). Сложнее с тем, что согласно Уголовно-процессуальному и Гражданскому процессуальному кодексам вопрос публикации решает судья. Поэтому без диалога с судебной властью не обойтись. Если судьи нас поддержат, мы можем установить разумные временные рамки - это все-таки затратная вещь - и в течение двух-трех лет добиться публикации всех решений.

- Требования закона относятся также к президенту и его администрации?

- Закон позволяет получить доступ ко всем открытым документам всех без исключения органов власти. Но, естественно, возникает вопрос: какие документы открывать, а какие нет? Эти критерии определит следующий закон - о служебной тайне. Первый признак конфиденциальности - наличие персональных данных, то есть информации, позволяющей идентифицировать личность. Второе - все виды тайн: врачебная, адвокатская, нотариальная, следственная. Третье - документы на стадии внутреннего обсуждения в госоргане, черновики. Наконец, кроме названных причин, документ может быть закрыт на основании так называемого harm test, теста на ущерб. То есть в результате сопоставления ущерба от закрытия информации с ущербом и выгодами от открытия. Это не наше изобретение, такая норма присутствует и в американских, и в европейских законах. Потому что разные бывают ситуации, нельзя ко всем случаям применить единый шаблон.

- Но, учитывая боязливость нашего чиновничества, можно предвидеть, что harm test будет наиболее распространенной причиной отказа.

- Ну, во-первых, закрытие информации на основании harm test всегда можно оспорить в судебном порядке. Кроме того, проект закона о служебной тайне предусматривает, что госорганы периодически будут пересматривать свои решения по закрытию документов.

- Открытость документов - это еще не открытость власти. Иные бумаги создаются как раз для того, чтобы скрыть действительное положение дел...

- Конечно, законопроект не решает всех проблем. Тем не менее он на порядок повышает уровень информационной открытости власти, расширяет возможности для формирования общественного мнения по важнейшим для страны темам. А чем больше открытости, тем меньше вариантов для коррупционного поведения. Кроме того, своевременная информация - это возможность для бизнеса оценивать и планировать инвестиционные решения.